The Wavering Rule of Law in Maritime Asia
KOTANI Tetsuo / Senior Fellow, Japan Institute of International Affairs
February 25, 2016
Tensions are rising in the Asia-Pacific over territories on land and at sea. To address the issue, the Japanese government declared, in its National Security Strategy formulated in December 2013 , its priority on maintaining and developing "open and stable seas" based on international laws and rules. To give substance to this vision, Prime Minister Shinzo Abe advocated three principles for ensuring the rule of law at the Shangri-La Dialogue held in May 2014. The principles urge countries to: make claims that are just in light of international law; not resort to force or coercion; and resolve all disputes through peaceful means. They won broad support from countries that participated in the conference.
To maintain stability in the Asia-Pacific region, it is essential that we take concrete action on these three principles concerning the rule of law. But to do so, we must consider what is causing the rule of law at sea to waver and raise tensions among countries.
One cause of increased tensions in maritime Asia has been the lack of consensus on how to draw international boundaries at sea since the end of World War II. National borders in the seas of Asia are based on the San Francisco Peace Treaty signed in 1951 between Japan and forty-eight states. Under this treaty, Japan relinquished all rights, titles and right of claim to Korea, including the islands of Jeju, Geomun and the Ulleung, Taiwan and the Penghu Islands, the Chishima (Kuril) Islands and South Sakhalin, the Paracel and Spratly islands, as well as the South Pacific islands. Japan also agreed to place the Nansei (including the Ryukyu and Daito islands) and Ogasawara islands under the trusteeship of the United States.
However, the San Francisco Peace Treaty did not specify which country would own the islands relinquished by Japan, giving cause to independent claims of sovereignty by different countries. Furthermore, countries that did not sign the treaty are not bound by it, and none of Japan's neighboring countries are signatories. That is why South Korea and Russia have occupied Takeshima (Dokdo) and Japan's Northern Territories, respectively, based on legal grounds of their own. Similarly, China and Taiwan have objected to Japan's claim to the Senkaku Islands based on the Treaty of Shimonoseki (1895) and the Cairo Declaration (1943).
The situation in the South China Sea is even more complicated. Under the San Francisco Peace Treaty, Japan gave up the Paracel Islands and Spratly Islands, and Vietnam has insisted on the return of both. And since the Spratly Islands became terra nullius, the Philippines has declared sovereignty over part of the area. Both Vietnam and the Philippines had signed the San Francisco Peace Treaty, but there are differences in interpretation. Meanwhile, China - a non-signatory nation - has drawn what it calls the "Nine-Dash Line" in the South China Sea, declaring sovereignty over all the islands based on historical rights that they claim to date back two thousand years.
Moreover, the weakening of the rule of law in maritime Asia is not unrelated to the shifting power balance in the region. International law must be backed up by force. In reality, it was US might that consistently enforced order in the world's seas and sustained the San Francisco framework in Asia. Yet, even as China rises to power, the United States is gradually losing its relative influence over maintaining international order. And this shift in the power balance is what lies behind China's attempts at changing the status quo.
There had been past efforts by China to alter the status quo. For instance, it seized the Paracel Islands from Vietnam in 1974 and the Mischief Reef from the Philippines in 1995. But these were opportunistic moves seeking to fill the respective power vacuum left by the United States in the wake of its withdrawal from Vietnam, and from its military bases in the Philippines. In contrast, China's apparent bid for change over the Senkaku Islands and the Scarborough Shoal in 2012 were launched as the United States strengthened its emphasis on Asia under its rebalance policy, and can be seen as a challenge against the US-led regional order.
To begin with, China does not embrace the idea of "rule of law." In the international community, international law takes precedence over domestic law. But in China, international law takes second place to domestic law, which in turn is placed under the Communist Party. Instead of being reined in by the rule of law, the Communist Party rules by law. And so China stakes its claims based on its domestic laws without being bound by the UN Convention on the Law of the Sea, despite being a signatory. This is in contrast with the United States, which complies with the rules of the Convention under its domestic laws, while remaining a non-signatory.
As we have seen, establishing the rule of law in the seas of Asia is no easy feat for various reasons. To maintain stability in maritime Asia, we need to establish a system of crisis management for the region. The United States and China are currently making progress on mutually managing crises at sea and in the air. Their goal is to implement crisis management based on existing international laws and rules. If they succeed, it will contribute significantly to ensuring the rule of law in Asian seas. Japan should continue its efforts to develop a mechanism of communication between the Japanese and Chinese defense departments and get it up and running at the earliest date. Once we have done so, we must then start a dialogue on codes of conduct to create a shared crisis management mentality with China.
Tetsuo Kotani is Senior Fellow of the Japan Institute of International Affairs.
To maintain stability in the Asia-Pacific region, it is essential that we take concrete action on these three principles concerning the rule of law. But to do so, we must consider what is causing the rule of law at sea to waver and raise tensions among countries.
One cause of increased tensions in maritime Asia has been the lack of consensus on how to draw international boundaries at sea since the end of World War II. National borders in the seas of Asia are based on the San Francisco Peace Treaty signed in 1951 between Japan and forty-eight states. Under this treaty, Japan relinquished all rights, titles and right of claim to Korea, including the islands of Jeju, Geomun and the Ulleung, Taiwan and the Penghu Islands, the Chishima (Kuril) Islands and South Sakhalin, the Paracel and Spratly islands, as well as the South Pacific islands. Japan also agreed to place the Nansei (including the Ryukyu and Daito islands) and Ogasawara islands under the trusteeship of the United States.
However, the San Francisco Peace Treaty did not specify which country would own the islands relinquished by Japan, giving cause to independent claims of sovereignty by different countries. Furthermore, countries that did not sign the treaty are not bound by it, and none of Japan's neighboring countries are signatories. That is why South Korea and Russia have occupied Takeshima (Dokdo) and Japan's Northern Territories, respectively, based on legal grounds of their own. Similarly, China and Taiwan have objected to Japan's claim to the Senkaku Islands based on the Treaty of Shimonoseki (1895) and the Cairo Declaration (1943).
The situation in the South China Sea is even more complicated. Under the San Francisco Peace Treaty, Japan gave up the Paracel Islands and Spratly Islands, and Vietnam has insisted on the return of both. And since the Spratly Islands became terra nullius, the Philippines has declared sovereignty over part of the area. Both Vietnam and the Philippines had signed the San Francisco Peace Treaty, but there are differences in interpretation. Meanwhile, China - a non-signatory nation - has drawn what it calls the "Nine-Dash Line" in the South China Sea, declaring sovereignty over all the islands based on historical rights that they claim to date back two thousand years.
Moreover, the weakening of the rule of law in maritime Asia is not unrelated to the shifting power balance in the region. International law must be backed up by force. In reality, it was US might that consistently enforced order in the world's seas and sustained the San Francisco framework in Asia. Yet, even as China rises to power, the United States is gradually losing its relative influence over maintaining international order. And this shift in the power balance is what lies behind China's attempts at changing the status quo.
There had been past efforts by China to alter the status quo. For instance, it seized the Paracel Islands from Vietnam in 1974 and the Mischief Reef from the Philippines in 1995. But these were opportunistic moves seeking to fill the respective power vacuum left by the United States in the wake of its withdrawal from Vietnam, and from its military bases in the Philippines. In contrast, China's apparent bid for change over the Senkaku Islands and the Scarborough Shoal in 2012 were launched as the United States strengthened its emphasis on Asia under its rebalance policy, and can be seen as a challenge against the US-led regional order.
To begin with, China does not embrace the idea of "rule of law." In the international community, international law takes precedence over domestic law. But in China, international law takes second place to domestic law, which in turn is placed under the Communist Party. Instead of being reined in by the rule of law, the Communist Party rules by law. And so China stakes its claims based on its domestic laws without being bound by the UN Convention on the Law of the Sea, despite being a signatory. This is in contrast with the United States, which complies with the rules of the Convention under its domestic laws, while remaining a non-signatory.
As we have seen, establishing the rule of law in the seas of Asia is no easy feat for various reasons. To maintain stability in maritime Asia, we need to establish a system of crisis management for the region. The United States and China are currently making progress on mutually managing crises at sea and in the air. Their goal is to implement crisis management based on existing international laws and rules. If they succeed, it will contribute significantly to ensuring the rule of law in Asian seas. Japan should continue its efforts to develop a mechanism of communication between the Japanese and Chinese defense departments and get it up and running at the earliest date. Once we have done so, we must then start a dialogue on codes of conduct to create a shared crisis management mentality with China.
Tetsuo Kotani is Senior Fellow of the Japan Institute of International Affairs.
The English-Speaking Union of Japan
アジアの海で揺らぐ法の支配
小谷哲男 / 日本国際問題研究所主任研究員
2016年 2月 25日
アジア太平洋において領土・海洋をめぐる緊張が高まっている状況をふまえて、日本政府が2013年12月に策定した「国家安全保障戦略」では、国際法とルールに基づく「開かれ安定した海洋」の維持・発展が謳われている。これを具体化するため、安倍晋三首相は2014年5月のシャングリラ会議で「法の支配三原則」を提唱した。それは、各国が国際法に照らして正しい主張をすること，紛争解決に力や威圧を用いないこと，紛争の平和的解決を図ることを求めるもので、同会議に参加した多くの国の関係者から賛同を得た。
アジア太平洋地域の安定には、この「法の支配3原則」を具体的に実践していくことが不可欠である。しかし、そのためにはなぜ海における「法の支配」が揺らぎ、緊張が高まっているのか、その原因を考えなければならない。
まず、戦後のアジアの海にどのように境界線を引くのかということについて、コンセンサスがないことがアジアの海で緊張が高まっている原因として挙げられる。アジアの海の国境線は、日本と48カ国が１９５１年に調印したサンフランシスコ平和条約に基づいている。この条約により、日本は、済州島、巨文島及び鬱陵島を含む朝鮮、台湾・澎湖諸島、千島列島・南樺太、西沙諸島・南沙諸島、南洋諸島等に対する全ての権利、権原及び請求権の放棄と、南西諸島（琉球諸島及び大東諸島を含む）および小笠原諸島等の米国による信託統治に同意した。
しかし、サンフランシスコ平和条約は日本が放棄した島がどの国のものになるのか必ずしも明らかにしていないため、各国が独自の領有権の主張をする原因となっている。また、同条約に入らなかった国は、これに束縛されない。たとえば、日本の周辺諸国はいずれもサンフランシスコ平和条約に加盟していない。このため、韓国とロシアはそれぞれ竹島と北方領土を独自の法的根拠に基づいて占拠している。また、中国と台湾は下関条約（１８９５年）やカイロ宣言（１９４３年）に基づいて、尖閣諸島に対する日本の領有権に異議を唱えている。
南シナ海の状況はさらに複雑である。サンフランシスコ平和条約で日本は西沙諸島と南沙諸島を放棄したが、ベトナムはこれらの島々が自分のところに返還されるべきだと主張している。フィリピンは南沙諸島が無主地になったため、その一部の領有権を宣言している。ベトナムもフィリピンもサンフランシスコ平和条約に加盟しているが、その解釈に違いがあるのである。そして、サンフランシスコ平和条約に加盟していない中国は、南シナ海に九段線と呼ばれる線を引き、2000年前に遡る歴史的権利に基づいてすべての島の領有権を宣言している。
また、アジアの海における「法の支配」が揺らいでいるのは、地域におけるパワーバランスの変化と無関係ではない。国際法は力による裏づけを必要とする。実際に世界の海で秩序を維持してきたのも、またアジアでサンフランシスコ体制を支えてきたのも米国の力である。しかし、中国が台頭する一方、アメリカは国際秩序を維持するための指導力を相対的に失いつつある。このパワーバランスの変化を背景に、中国が現状変更を試みるようになっている。
中国はこれまでも南シナ海で現状変更を行ってきた。たとえば、中国は1974年に西沙諸島を南ベトナムから奪い、1995年にはミスチーフ礁をフィリピンから奪った。だが、これらは、米国がベトナム戦争およびフィリピンの基地から撤退した後の力の真空を埋める機会主義的な動きであった。他方、2012年に尖閣諸島とスカボロー礁で見せた中国の現状変更の試みは、米国がリバランス政策でアジアを重視する中で行われており、米国主導の地域秩序への挑戦とみなすことができる。
そもそも、中国は「法の支配」という概念を持たない。国際社会では、国際法が国内法の上位に位置する。しかし、中国では国内法が国際法に優先し、さらに国内法の上に共産党が存在する。中国では共産党が「法の支配」（rule of law）を受けるのではなく、「法による支配」（rule by law）を行うのである。このため、中国は国連海洋法条約に加盟しながら、これに縛られずに国内法で独自の主張をしている。米国が同条約に加盟しないまま、国内法で同条約の規定を遵守しているのとは対照的である。
以上のように、様々な理由から、アジアの海で法の支配を確立することは容易ではない。アジアの海の安定を維持するためには、地域における危機管理メカニズムを確立する必要がある。現在、米中の間では海と空における危機管理が進んでいる。これは既存の国際法および国際ルールを反映した危機管理を目指すもので、成功すればアジアの海における法の支配を確立することに大きく貢献することであろう。日本は、まず中国との間で防衛当局間の連絡メカニズムを早期に運用する努力を続けなければならない。その上で、行動規範に関する対話も始め、中国と危機管理の精神を共有することが必要である。
(筆者は日本国際問題研究所主任研究員）
アジア太平洋地域の安定には、この「法の支配3原則」を具体的に実践していくことが不可欠である。しかし、そのためにはなぜ海における「法の支配」が揺らぎ、緊張が高まっているのか、その原因を考えなければならない。
まず、戦後のアジアの海にどのように境界線を引くのかということについて、コンセンサスがないことがアジアの海で緊張が高まっている原因として挙げられる。アジアの海の国境線は、日本と48カ国が１９５１年に調印したサンフランシスコ平和条約に基づいている。この条約により、日本は、済州島、巨文島及び鬱陵島を含む朝鮮、台湾・澎湖諸島、千島列島・南樺太、西沙諸島・南沙諸島、南洋諸島等に対する全ての権利、権原及び請求権の放棄と、南西諸島（琉球諸島及び大東諸島を含む）および小笠原諸島等の米国による信託統治に同意した。
しかし、サンフランシスコ平和条約は日本が放棄した島がどの国のものになるのか必ずしも明らかにしていないため、各国が独自の領有権の主張をする原因となっている。また、同条約に入らなかった国は、これに束縛されない。たとえば、日本の周辺諸国はいずれもサンフランシスコ平和条約に加盟していない。このため、韓国とロシアはそれぞれ竹島と北方領土を独自の法的根拠に基づいて占拠している。また、中国と台湾は下関条約（１８９５年）やカイロ宣言（１９４３年）に基づいて、尖閣諸島に対する日本の領有権に異議を唱えている。
南シナ海の状況はさらに複雑である。サンフランシスコ平和条約で日本は西沙諸島と南沙諸島を放棄したが、ベトナムはこれらの島々が自分のところに返還されるべきだと主張している。フィリピンは南沙諸島が無主地になったため、その一部の領有権を宣言している。ベトナムもフィリピンもサンフランシスコ平和条約に加盟しているが、その解釈に違いがあるのである。そして、サンフランシスコ平和条約に加盟していない中国は、南シナ海に九段線と呼ばれる線を引き、2000年前に遡る歴史的権利に基づいてすべての島の領有権を宣言している。
また、アジアの海における「法の支配」が揺らいでいるのは、地域におけるパワーバランスの変化と無関係ではない。国際法は力による裏づけを必要とする。実際に世界の海で秩序を維持してきたのも、またアジアでサンフランシスコ体制を支えてきたのも米国の力である。しかし、中国が台頭する一方、アメリカは国際秩序を維持するための指導力を相対的に失いつつある。このパワーバランスの変化を背景に、中国が現状変更を試みるようになっている。
中国はこれまでも南シナ海で現状変更を行ってきた。たとえば、中国は1974年に西沙諸島を南ベトナムから奪い、1995年にはミスチーフ礁をフィリピンから奪った。だが、これらは、米国がベトナム戦争およびフィリピンの基地から撤退した後の力の真空を埋める機会主義的な動きであった。他方、2012年に尖閣諸島とスカボロー礁で見せた中国の現状変更の試みは、米国がリバランス政策でアジアを重視する中で行われており、米国主導の地域秩序への挑戦とみなすことができる。
そもそも、中国は「法の支配」という概念を持たない。国際社会では、国際法が国内法の上位に位置する。しかし、中国では国内法が国際法に優先し、さらに国内法の上に共産党が存在する。中国では共産党が「法の支配」（rule of law）を受けるのではなく、「法による支配」（rule by law）を行うのである。このため、中国は国連海洋法条約に加盟しながら、これに縛られずに国内法で独自の主張をしている。米国が同条約に加盟しないまま、国内法で同条約の規定を遵守しているのとは対照的である。
以上のように、様々な理由から、アジアの海で法の支配を確立することは容易ではない。アジアの海の安定を維持するためには、地域における危機管理メカニズムを確立する必要がある。現在、米中の間では海と空における危機管理が進んでいる。これは既存の国際法および国際ルールを反映した危機管理を目指すもので、成功すればアジアの海における法の支配を確立することに大きく貢献することであろう。日本は、まず中国との間で防衛当局間の連絡メカニズムを早期に運用する努力を続けなければならない。その上で、行動規範に関する対話も始め、中国と危機管理の精神を共有することが必要である。
(筆者は日本国際問題研究所主任研究員）
一般社団法人 日本英語交流連盟