Can the Treaty on the Prohibition of Nuclear Weapons Protect Japan?
SANO Toshio / Commissioner of the Japan Atomic Energy Commission, Former Japanese Ambassador to the Conference on Disarmament
May 24, 2022
Summary
The Treaty on the Prohibition of Nuclear Weapons (hereafter the Prohibition Treaty) denies the concept of nuclear deterrence. Once Japan accedes to the Treaty, Japan will be obligated to withdraw from the U.S. extended nuclear deterrence (nuclear umbrella), which constitutes the main pillar of Japan’s security policy, and thus become “unarmed” in nuclear terms in its severe security environment amidst nuclear-armed Russia, China and North Korea in Northeast Asia. Therefore, the Prohibition Treaty cannot be a policy option for Japan now.
On the other hand, lessons should be drawn from various issues raised by the Prohibition Treaty, and the legitimacy of the NPT (the Treaty on the Non-Proliferation of Nuclear Weapons) should be maintained to ensure the balanced implementation of its three pillars (nuclear disarmament, nuclear non-proliferation, and peaceful use of nuclear energy).
Introduction
On January 22, 2021, the Prohibition Treaty came into force. Many Japanese seem to feel what might be called righteous anger, “Why can’t Japan, the only country that suffered atomic bombings in war, enter the ban treaty?” In this article, as a person who was directly involved in the negotiations in Geneva leading to the Prohibition Treaty, I will respond to the question, and consider a couple of issues associated with nuclear disarmament that emerged from the negotiation process.
Background
The history leading to the Prohibition Treaty began with the paragraph adopted in the 2010 NPT Review Conference, “Deeply concerned about the catastrophic humanitarian consequences of the use of nuclear weapons and all countries must comply with international humanitarian law at any time.” Later, the “humanitarian process” thus initiated turned into a surge of movement involving the international community.
Leading this movement were nations that are outside the “Nuclear Umbrella” of the U.S. or the Soviet Union/Russia, such as Austria, Ireland, New Zealand, and Mexico. The movement reached its peak at the 2014 Humanitarian Conference in Vienna, where the “Austrian Pledge” was unilaterally announced. The purpose of the pledge was to “stigmatize”, “prohibit” and eventually “eliminate” nuclear weapons, and it was declared that a “legal gap” in the conventional international legal system must be filled to realize the abolition of nuclear weapons, and that it was imperative to negotiate a new legal instrument (implying a Prohibition Treaty) for this purpose. The Prohibition Treaty was negotiated after this process and adopted only by those similarly-oriented countries without the participation of nuclear-weapon States (those that tested a nuclear explosion before 1 January 1967), nuclear possessing states (India, Pakistan, North Korea, etc.) and countries dependent on nuclear deterrence for their security, the sole exception being the Netherlands which attended the negotiating conference at the request of its Parliament.
What Are the Problems with the Prohibition Treaty?
Since its adoption, this Treaty has been criticized as “unrealistic” by nuclear-weapon States and nuclear possessing states, and extended deterrent countries. I would like to elaborate below on the problems of the Prohibition Treaty.
First, the treaty denies the concept of nuclear deterrence. Article 1 prohibits the development, testing, production, possessing, acquisition, etc., of nuclear weapons and the “use” or the “threat to use” them. It also prohibits receiving any assistance from anyone, or to engage in such activities prohibited under this
treaty. This means that once in the Prohibition Treaty, the country cannot seek nuclear protection.
Let us look at a specific example.
Assume a non-nuclear-weapon State receives nuclear intimidation from its neighbor with nuclear weapons. Implying the use of nuclear weapons, the neighbor threatens the State, saying, “This island is our territory, and if you continue to deny our claim, there will be serious consequences.” At that time, the non-nuclear-
weapon State will ask its allied nuclear-weapon State for support. “I want you to restrain my neighbor’s nuclear intimidation with your nuclear deterrent.”
However, once the country accedes to the Treaty, it cannot receive such protection. Furthermore, even in that case, the Prohibition Treaty does not provide any alternative remedy. Entering the Treaty means becoming “unarmed” in nuclear terms in today’s severe security environment.
Second, NATO has nuclear-sharing arrangements, which have allowed several European countries and Turkey to place non-strategic nuclear weapons on their soil ever since the Cold War years, providing security through nuclear deterrence against the threat of the Soviet Union/Russia. However, should the tension ease internationally, and the domestic public opinion in one of these countries leans toward the Prohibition Treaty, the obligations of the Treaty will take precedence over NATO obligations in accordance with Article 18, and the deployment of nuclear weapons on its territory will be prohibited.
The North Atlantic Council, the supreme decision-making body of NATO published the following statement on September 20, 2017, the date of the signing of the Treaty. “The Prohibition Treaty, in our view, disregards the realities of the increasingly challenging international security environment. At a time when the world needs to remain united in the face of growing threats, in particular the grave threat posed by North Korea’s nuclear program, the treaty fails to consider these urgent security challenges.” Japan shares this concern with NATO.
Further, the recent application by both Finland and Sweden to accede to NATO in response to the Russian aggression on Ukraine clearly shows that nuclear deterrence is imperative in response to the Russia’s intimidation including the possible use of nuclear weapons.
Third, there is a shortcoming in the verification system for the disposal of nuclear weapons under the Prohibition Treaty. There are no clear procedures on how to verify the disposal of nuclear weapons and ensure that there is no “loophole”. The procedures now in place basically follow those of the Anti-
Personnel Landmine Convention and the Cluster Munitions Convention, but it is inadequate to apply similar procedures to the verification of nuclear weapons which, unlike conventional weapons, could seal the fate of a state with a single shot.
The verification of the dismantlement of nuclear weapons is no easy
task. Its difficulty is eloquently illustrated by past experiences. Under the Strategic Arms Reduction Treaty (START), a bilateral arms control treaty between the U.S. and Russia, the two countries have struggled to confirm the dismantling of nuclear weapons through satellite surveillance and inspectors’ mutual visits. In addition, inspection is so sensitive that it should be conducted only to the extent that it would not encroach on the confidential information of nuclear weapons. The involvement of nuclear-weapon States, therefore, is essential for the inspection of the dismantlement of nuclear weapons. The verification mechanism of the Prohibition Treaty is imperfect and insufficient.
I have to say that the Prohibition Treaty was rushed too much, with the tailwind wind of humanitarianism , to the ideal of prohibiting nuclear weapons and nuclear deterrence. It attempts prematurely and idealistically to change the reality of the world where tremendous numbers of nuclear weapons still exist. There is no likelihood that the nuclear- weapon States and nuclear possessors as well as extended deterrent states will accede to the treaty.
What issues does the Prohibition Treaty pose to the international community?
First, the Prohibition Treaty questioned the effectiveness of the “progressive approach” of nuclear disarmament based on the NPT. Under the “progressive approach”, the NPT agreed to an early entry into force of the Comprehensive Nuclear Test Ban Treaty (CTBT), improvement of transparency in nuclear
armament, early negotiation of the Fissile Material Cut-off Treaty (FMCT), early establishment of verification technology for nuclear disarmament and establishment of the WMD (Weapons of Mass Destruction) free zone in the Middle East. Proponents of the “progressive approach” must seriously reflect
on the delay of these measures and come up with fresh proposals on the reform of the present disarmament machinery and nuclear disarmament packages.
Second, the Prohibition Treaty urged a shift in the concept of “security”. The argument is that nuclear explosions, whether intentional or accidental, would have severe consequences on a global scale that cut across national boundaries. Therefore, the security of the whole mankind should be prioritized, not just that of the country in question. On the other hand, the international community is still structured based on sovereign states as its components, and is not sufficiently integrated yet to enable central control of nuclear weapons. Since no one can ensure the security of a country that has withdrawn from nuclear deterrence and thus become “unarmed”, the country will eventually have to defend itself. Therefore, it is premature to present the “security of humanity” as an alternative to “national security”.
Third, the Prohibition Treaty raised doubts about the legitimacy of the NPT which has functioned as the cornerstone of international security for half a century. While nuclear disarmament, promoted with the NPT up to now, has progressed only at a snail’s pace, the question of whether nuclear weapons abolition can be realized while preserving the NPT was at the root of the movement toward the Prohibition Treaty. However, for more than half a century since the era when nuclear chaos was feared, the NPT has imposed non-proliferation obligations on non-nuclear-weapon States, prevented the proliferation of nuclear weapons, and restricted reckless actions of nuclear-weapon States. Despite some twists and turns, the NPT has served as the cornerstone of international security without losing sight of its ultimate goal of nuclear abolition. We must remind ourselves of the roleplayed by the NPT as a foundation of international security.
Doubts being cast on the legitimacy of the NPT regime also obscure the “Grand Bargain” between the nuclear-weapon States and the non-nuclear-weapon States, i.e., the deal between the latter’s commitment of no acquisition (backed up by IAEA safeguards) enabling them to benefit from the peaceful nuclear technology and the former’s commitment to pursue negotiations for nuclear disarmament aimed at the ultimate elimination of their nuclear arsenals. Countries advocating the “progressive approach” must maintain the legitimacy of the NPT, by demonstrating specifically that the NPT has contributed to the three pillars of nuclear non-proliferation, nuclear disarmament, and the peaceful use of nuclear energy.
Conclusion
The proponents of the Prohibition Treaty reiterated the issue of “nuclear deterrence and morality” throughout the negotiation process. In other words, they deny the concept of nuclear deterrence from the standpoint of morality that nuclear weapons cannot coexist with humans because of the dreadful devastation of nuclear explosions, which brings about ultimate inhumanity. Indeed, anti-personnel landmines and cluster munitions have been banned in the form of treaties in the international surge of humanitarianism since the late 1990s. These included victim support clauses and wore the color of humanitarian treaties rather than disarmament treaties.
However, it is inappropriate to discuss nuclear weapons in the same dimension because one nuclear shot could determine the fate of a nation. Issues related to nuclear weapons or nuclear deterrence should not be dealt with only from the moral high ground. Certainly, since WWII, the international community has accomplished many achievements in various fields such as human rights, humanitarian issues, development issues, and climate change, and has contributed to the improvement of human welfare, supported by a groundswell of humanitarian and moral fervor.
However, in the field of security, the international community is not yet “a society that can be managed only by high morality”, but rather it remains a society where the law of jungle still prevails. The era of international cooperation after the end of the Cold War is over and the world has entered a new era of “mega competition” among major powers. The time is not ripe for abandoning nuclear weapons. Rather, some countries are openly advancing nuclear programs, developing various missiles, and increasing the number of nuclear warheads.
Under these circumstances, the Prohibition Treaty is too detached from reality. Deeply aware of the tragic consequences of nuclear attacks, we must do our utmost to ensure that such disasters will not be repeated. At the same time, we should continue to comply with our nuclear non-proliferation obligations and devote ourselves to the peaceful use of nuclear energy through
strict IAEA safeguards.
(This article presents the opinion of an individual and does not represent the views of any organization. See “Can the Nuclear Prohibition Treaty Protect Japan?” published from SHINZANSHA, April 2022 for more.)
Toshio SANO is the former Japanese Ambassador to the Conference on Disarmament and the Commissioner of the Japan Atomic Energy Commission.
The Treaty on the Prohibition of Nuclear Weapons (hereafter the Prohibition Treaty) denies the concept of nuclear deterrence. Once Japan accedes to the Treaty, Japan will be obligated to withdraw from the U.S. extended nuclear deterrence (nuclear umbrella), which constitutes the main pillar of Japan’s security policy, and thus become “unarmed” in nuclear terms in its severe security environment amidst nuclear-armed Russia, China and North Korea in Northeast Asia. Therefore, the Prohibition Treaty cannot be a policy option for Japan now.
On the other hand, lessons should be drawn from various issues raised by the Prohibition Treaty, and the legitimacy of the NPT (the Treaty on the Non-Proliferation of Nuclear Weapons) should be maintained to ensure the balanced implementation of its three pillars (nuclear disarmament, nuclear non-proliferation, and peaceful use of nuclear energy).
Introduction
On January 22, 2021, the Prohibition Treaty came into force. Many Japanese seem to feel what might be called righteous anger, “Why can’t Japan, the only country that suffered atomic bombings in war, enter the ban treaty?” In this article, as a person who was directly involved in the negotiations in Geneva leading to the Prohibition Treaty, I will respond to the question, and consider a couple of issues associated with nuclear disarmament that emerged from the negotiation process.
Background
The history leading to the Prohibition Treaty began with the paragraph adopted in the 2010 NPT Review Conference, “Deeply concerned about the catastrophic humanitarian consequences of the use of nuclear weapons and all countries must comply with international humanitarian law at any time.” Later, the “humanitarian process” thus initiated turned into a surge of movement involving the international community.
Leading this movement were nations that are outside the “Nuclear Umbrella” of the U.S. or the Soviet Union/Russia, such as Austria, Ireland, New Zealand, and Mexico. The movement reached its peak at the 2014 Humanitarian Conference in Vienna, where the “Austrian Pledge” was unilaterally announced. The purpose of the pledge was to “stigmatize”, “prohibit” and eventually “eliminate” nuclear weapons, and it was declared that a “legal gap” in the conventional international legal system must be filled to realize the abolition of nuclear weapons, and that it was imperative to negotiate a new legal instrument (implying a Prohibition Treaty) for this purpose. The Prohibition Treaty was negotiated after this process and adopted only by those similarly-oriented countries without the participation of nuclear-weapon States (those that tested a nuclear explosion before 1 January 1967), nuclear possessing states (India, Pakistan, North Korea, etc.) and countries dependent on nuclear deterrence for their security, the sole exception being the Netherlands which attended the negotiating conference at the request of its Parliament.
What Are the Problems with the Prohibition Treaty?
Since its adoption, this Treaty has been criticized as “unrealistic” by nuclear-weapon States and nuclear possessing states, and extended deterrent countries. I would like to elaborate below on the problems of the Prohibition Treaty.
First, the treaty denies the concept of nuclear deterrence. Article 1 prohibits the development, testing, production, possessing, acquisition, etc., of nuclear weapons and the “use” or the “threat to use” them. It also prohibits receiving any assistance from anyone, or to engage in such activities prohibited under this
treaty. This means that once in the Prohibition Treaty, the country cannot seek nuclear protection.
Let us look at a specific example.
Assume a non-nuclear-weapon State receives nuclear intimidation from its neighbor with nuclear weapons. Implying the use of nuclear weapons, the neighbor threatens the State, saying, “This island is our territory, and if you continue to deny our claim, there will be serious consequences.” At that time, the non-nuclear-
weapon State will ask its allied nuclear-weapon State for support. “I want you to restrain my neighbor’s nuclear intimidation with your nuclear deterrent.”
However, once the country accedes to the Treaty, it cannot receive such protection. Furthermore, even in that case, the Prohibition Treaty does not provide any alternative remedy. Entering the Treaty means becoming “unarmed” in nuclear terms in today’s severe security environment.
Second, NATO has nuclear-sharing arrangements, which have allowed several European countries and Turkey to place non-strategic nuclear weapons on their soil ever since the Cold War years, providing security through nuclear deterrence against the threat of the Soviet Union/Russia. However, should the tension ease internationally, and the domestic public opinion in one of these countries leans toward the Prohibition Treaty, the obligations of the Treaty will take precedence over NATO obligations in accordance with Article 18, and the deployment of nuclear weapons on its territory will be prohibited.
The North Atlantic Council, the supreme decision-making body of NATO published the following statement on September 20, 2017, the date of the signing of the Treaty. “The Prohibition Treaty, in our view, disregards the realities of the increasingly challenging international security environment. At a time when the world needs to remain united in the face of growing threats, in particular the grave threat posed by North Korea’s nuclear program, the treaty fails to consider these urgent security challenges.” Japan shares this concern with NATO.
Further, the recent application by both Finland and Sweden to accede to NATO in response to the Russian aggression on Ukraine clearly shows that nuclear deterrence is imperative in response to the Russia’s intimidation including the possible use of nuclear weapons.
Third, there is a shortcoming in the verification system for the disposal of nuclear weapons under the Prohibition Treaty. There are no clear procedures on how to verify the disposal of nuclear weapons and ensure that there is no “loophole”. The procedures now in place basically follow those of the Anti-
Personnel Landmine Convention and the Cluster Munitions Convention, but it is inadequate to apply similar procedures to the verification of nuclear weapons which, unlike conventional weapons, could seal the fate of a state with a single shot.
The verification of the dismantlement of nuclear weapons is no easy
task. Its difficulty is eloquently illustrated by past experiences. Under the Strategic Arms Reduction Treaty (START), a bilateral arms control treaty between the U.S. and Russia, the two countries have struggled to confirm the dismantling of nuclear weapons through satellite surveillance and inspectors’ mutual visits. In addition, inspection is so sensitive that it should be conducted only to the extent that it would not encroach on the confidential information of nuclear weapons. The involvement of nuclear-weapon States, therefore, is essential for the inspection of the dismantlement of nuclear weapons. The verification mechanism of the Prohibition Treaty is imperfect and insufficient.
I have to say that the Prohibition Treaty was rushed too much, with the tailwind wind of humanitarianism , to the ideal of prohibiting nuclear weapons and nuclear deterrence. It attempts prematurely and idealistically to change the reality of the world where tremendous numbers of nuclear weapons still exist. There is no likelihood that the nuclear- weapon States and nuclear possessors as well as extended deterrent states will accede to the treaty.
What issues does the Prohibition Treaty pose to the international community?
First, the Prohibition Treaty questioned the effectiveness of the “progressive approach” of nuclear disarmament based on the NPT. Under the “progressive approach”, the NPT agreed to an early entry into force of the Comprehensive Nuclear Test Ban Treaty (CTBT), improvement of transparency in nuclear
armament, early negotiation of the Fissile Material Cut-off Treaty (FMCT), early establishment of verification technology for nuclear disarmament and establishment of the WMD (Weapons of Mass Destruction) free zone in the Middle East. Proponents of the “progressive approach” must seriously reflect
on the delay of these measures and come up with fresh proposals on the reform of the present disarmament machinery and nuclear disarmament packages.
Second, the Prohibition Treaty urged a shift in the concept of “security”. The argument is that nuclear explosions, whether intentional or accidental, would have severe consequences on a global scale that cut across national boundaries. Therefore, the security of the whole mankind should be prioritized, not just that of the country in question. On the other hand, the international community is still structured based on sovereign states as its components, and is not sufficiently integrated yet to enable central control of nuclear weapons. Since no one can ensure the security of a country that has withdrawn from nuclear deterrence and thus become “unarmed”, the country will eventually have to defend itself. Therefore, it is premature to present the “security of humanity” as an alternative to “national security”.
Third, the Prohibition Treaty raised doubts about the legitimacy of the NPT which has functioned as the cornerstone of international security for half a century. While nuclear disarmament, promoted with the NPT up to now, has progressed only at a snail’s pace, the question of whether nuclear weapons abolition can be realized while preserving the NPT was at the root of the movement toward the Prohibition Treaty. However, for more than half a century since the era when nuclear chaos was feared, the NPT has imposed non-proliferation obligations on non-nuclear-weapon States, prevented the proliferation of nuclear weapons, and restricted reckless actions of nuclear-weapon States. Despite some twists and turns, the NPT has served as the cornerstone of international security without losing sight of its ultimate goal of nuclear abolition. We must remind ourselves of the roleplayed by the NPT as a foundation of international security.
Doubts being cast on the legitimacy of the NPT regime also obscure the “Grand Bargain” between the nuclear-weapon States and the non-nuclear-weapon States, i.e., the deal between the latter’s commitment of no acquisition (backed up by IAEA safeguards) enabling them to benefit from the peaceful nuclear technology and the former’s commitment to pursue negotiations for nuclear disarmament aimed at the ultimate elimination of their nuclear arsenals. Countries advocating the “progressive approach” must maintain the legitimacy of the NPT, by demonstrating specifically that the NPT has contributed to the three pillars of nuclear non-proliferation, nuclear disarmament, and the peaceful use of nuclear energy.
Conclusion
The proponents of the Prohibition Treaty reiterated the issue of “nuclear deterrence and morality” throughout the negotiation process. In other words, they deny the concept of nuclear deterrence from the standpoint of morality that nuclear weapons cannot coexist with humans because of the dreadful devastation of nuclear explosions, which brings about ultimate inhumanity. Indeed, anti-personnel landmines and cluster munitions have been banned in the form of treaties in the international surge of humanitarianism since the late 1990s. These included victim support clauses and wore the color of humanitarian treaties rather than disarmament treaties.
However, it is inappropriate to discuss nuclear weapons in the same dimension because one nuclear shot could determine the fate of a nation. Issues related to nuclear weapons or nuclear deterrence should not be dealt with only from the moral high ground. Certainly, since WWII, the international community has accomplished many achievements in various fields such as human rights, humanitarian issues, development issues, and climate change, and has contributed to the improvement of human welfare, supported by a groundswell of humanitarian and moral fervor.
However, in the field of security, the international community is not yet “a society that can be managed only by high morality”, but rather it remains a society where the law of jungle still prevails. The era of international cooperation after the end of the Cold War is over and the world has entered a new era of “mega competition” among major powers. The time is not ripe for abandoning nuclear weapons. Rather, some countries are openly advancing nuclear programs, developing various missiles, and increasing the number of nuclear warheads.
Under these circumstances, the Prohibition Treaty is too detached from reality. Deeply aware of the tragic consequences of nuclear attacks, we must do our utmost to ensure that such disasters will not be repeated. At the same time, we should continue to comply with our nuclear non-proliferation obligations and devote ourselves to the peaceful use of nuclear energy through
strict IAEA safeguards.
(This article presents the opinion of an individual and does not represent the views of any organization. See “Can the Nuclear Prohibition Treaty Protect Japan?” published from SHINZANSHA, April 2022 for more.)
Toshio SANO is the former Japanese Ambassador to the Conference on Disarmament and the Commissioner of the Japan Atomic Energy Commission.
The English-Speaking Union of Japan
核兵器禁止条約は日本を守れるか
佐野 利男 / 原子力委員会委員、元軍縮会議日本政府代表部大使
2022年 5月 24日
要旨
核兵器禁止条約（以下、禁止条約）は「核抑止」を否定している。日本がそれに入ることは、日本の安全保障の軸となる米国の拡大核抑止（核の傘）から離脱し、核武装国の露中や北朝鮮に囲まれた北東アジアの厳しい安全保障環境の中で「丸腰」になることを意味する。従って、今、禁止条約は政策オプションではあり得ない。
他方、禁止条約が提起した様々な問題点から教訓を得て、引き続き核兵器不拡散条約（NPT）の正統性を堅持し、その3本柱（核軍縮、核不拡散、原子力の平和利用）のバランスの取れた実施を確実に推進すべきだろう。
はじめに
2021年1月22日、禁止条約が発効した。多くの国民が「なぜ唯一の戦争被爆国である日本が禁止条約に入れないのか」と若干義憤にも似た感情を抱えているものと思われる。本稿では、ジュネーブ軍縮代表部に於いて禁止条約の成立過程に直接携った者として、なぜ日本が禁止条約に入れないのかを解説し、そこから浮かび上がった核軍縮問題の課題につき考察する。
成立の経緯
禁止条約成立の経緯は、2010年のNPT運用検討会議で採択されたパラグラフ「核兵器の使用がもたらす破滅的な非人道的結末に深く憂慮し、（中略）全ての国が国際人道法を如何なる時も遵守しなければならない」を端緒とする。そしてその後、国際社会を巻き込んで、大きな運動となった「人道プロセス」があった。
この運動を主導したのは、オーストリア、アイルランド、ニュージーランド、メキシコなどいわば東西の「核の傘」の外側にいる諸国である。この運動の画期となったのは、2014年ウィーンで開催された人道会議であり、そこで発表された「オーストリアの誓約」であった。その趣旨は、核兵器を「貶め」、「禁止」することで、これまでの国際法には核廃絶を実現するうえで「法的な欠缺」があり、これを埋める新たな法規範（禁止条約を示唆）の交渉が必要である旨宣明した。このような経緯を経て交渉された禁止条約は、核兵器国や保有国（インド、パキスタン、北朝鮮など）、更には核抑止に安全保障を依存する諸国（以下、拡大抑止国）の欠席の下（オランダを除く）、同じ志向性を持った国々のみにより交渉され、採択された。
禁止条約の問題点
この条約は採択当初から、核兵器国・保有国や拡大抑止国から「非現実的」と批判されてきたが、以下その問題点を指摘したい。
第一に、禁止条約は核抑止を否定している。第一条は、核兵器の開発、実験、生産、取得などとともに、核兵器を「使用し、またはこれを使用するとの威嚇をおこなうこと」を禁止している。また、他国にこれら禁止されている活動の支援を求めることも禁止している。これは、一旦条約に入ると、その国は核抑止による庇護を求めることができないことを意味する。具体例を見てみよう。
例えば、或る非核兵器国が隣国の核兵器国から核の恫喝を受けたとしよう。核の使用を暗示しつつ、「この島はわが国の領土だ。これを否定し続ければ重大な結果をもたらすであろう」などの脅しである。その時、その非核兵器国は同盟関係にある核兵器国に支援を求めるであろう。「隣国の核恫喝に対し、貴国の核抑止力を以て牽制してほしい」と。しかし、一旦禁止条約に入ると、その庇護を受けることができない。更に、その場合でも、禁止条約は何らの代替策を提供してはくれない。禁止条約に入ることは、厳しい安全保障環境の中で、即「丸腰」になることを意味する。
第二に、北大西洋条約機構（NATO）諸国には核シェアリングのアレンジメントがあり、これが冷戦中から欧州NATO数カ国に戦術核を配備し、ソ連の脅威に対し、核抑止による安全保障を提供して来た。仮に国際的に緊張が緩和し、戦術核が配備されている数カ国の国内世論が禁止条約へ傾き、条約加盟を決意したとする。するとその時点で禁止条約の義務がNATOの義務に優先し、核兵器配備が禁止される。
条約署名日の2017年9月20日にNATOの最高意思決定機関である北大西洋理事会は、「核兵器禁止条約は、より複雑化している国際安全保障環境の現実を無視している。世界的な脅威、特に北朝鮮の核計画による重大な脅威に直面し、世界が一体となって取り組む必要がある中、禁止条約は緊急の安全保障上の課題を考慮に入れていない」との声明を出している。このNATOの懸念はそのままわが国の懸念でもあろう。
また最近フィンランドとスウェーデンがNATO加盟を申請したが、これはロシアの核を含む脅威に対しては核をもって抑止せざるを得ないことを示している。
第三に、禁止条約の核兵器廃棄にかかる検証体制には不備がある。核兵器廃棄をどのように検証し、「抜け道」が無いように担保するかが明確な形で規定されていない。規定の仕方は「対人地雷禁止条約」や「クラスター弾条約」と類似しているが、通常兵器と一発が国家の命運を決めてしまう核兵器の検証を同列に扱うのは適当ではない。
実際、核兵器解体の検証が容易でないことは、これまでの例が雄弁に物語っている。米露二国間の軍備管理条約である戦略兵器削減条約（START）においては、衛星による監視はもちろん、査察官の相互訪問まで認め合い、核解体の確証を得ようとしてきた。また、査察が機微なのはお互いが核兵器の機密情報に触れることのない範囲で行われることにある。核兵器解体の査察には核兵器国の関与が不可欠であり、今回成立した禁止条約の検証プロセスは余りに心もとない。
このように禁止条約は、人道主義の力を追い風に核兵器と核抑止を禁止し、未だ膨大な核兵器が存在する国際社会の現実を変えようとする余りに性急で理想に走りすぎた条約と言わざるを得ない。核兵器国や保有国、拡大抑止国が禁止条約に入ることは無いだろう。
禁止条約が提起した課題
それでは、禁止条約が国際社会に突き付けた問題点にはどのようなものがあるだろうか。
第一に、禁止条約は、これまでNPTを軸に進めてきた核軍縮の「漸進的アプローチ」の有効性に疑問を投げかけた。「漸進的アプローチ」とは「包括的核実験禁止条約（CTBT）」の早期発効や「核装備の透明性」の向上、「兵器用核分裂性物質生産禁止条約（FMCT）」の早期交渉開始や「核軍縮の検証技術」の早期確立、更には中東に非核兵器地帯を成立しようとするものなどだ。これらの遅滞については「漸進的アプローチ」を擁護して来た国々は深刻に反省しなければならないだろう。そして軍縮機関の具体的改革案や斬新な核軍縮推進案を提示することが求められる。
第二に、禁止条約は、これまでの安全保障観の転換を迫った。「核爆発は、使用によるものであれ偶発的な事故によるものであれ影響は甚大で、国境を越え、地球規模に至ることは避けられない。従って、安全保障というなら国家の安全保障を超えた人類全体の安全保障を優先すべきである」との主張がそれだ。しかし、国際社会は未だ主権国家を基礎に構成されており、核兵器を一元的に管理するほど統合されてはいない。従って、核抑止から抜け出て、「丸腰」になった国の安全を保障してくれる存在が無い以上、国家は結局自ら自国を防衛せざるを得ない。従って、「国家安全保障」に対し、「人類の安全保障」を選択肢として提示するにはあまりに時期尚早と言わざるを得ない。
第三に、禁止条約は、これまで半世紀にわたり国際安全保障の礎として機能して来たNPTの正統性へ疑問を投げかけた。これまでNPTを軸として進めてきた核軍縮が遅々として進まない中、元来不平等条約であるNPTを温存したまま、果たして核廃絶は実現するのだろうかとの疑問が禁止条約成立の根底にある。しかし、核のカオスが恐れられていた時代から半世紀余り、曲がりなりにも非核兵器国に不拡散義務を課し、核の拡散を防止して来たのがNPTであり、紆余曲折はありながらも核兵器国の暴走を防ぎ、核廃絶へのベクトルを失わず、国際安全保障の礎となってきたのがNPTであることを再度想起すべきだ。
またNPTの正統性が揺らぐことは、NPTに内在するグランド・バ―ゲン、即ち非核兵器国における原子力の平和利用を担保する核不拡散義務（IAEAの保障措置などにより確保されている）と核兵器国の核軍縮義務とのディールを曖昧にしてしまう。「漸進的アプローチ」を擁護する諸国は、NPTの3本柱（核軍縮、核不拡散、原子力の平和利用）が核軍縮と原子力の平和利用に貢献してきたことを具体的に示し、NPTの正統性を堅持しなければならない。
おわりに
禁止条約は、その成立過程を通じて、改めて「核抑止とモラル」についての問題を提起した。即ち非人道性の極みである核爆発の惨状は許せないとする道義性をもって、核抑止を否定した。確かに、90年代後半から人道主義の国際的潮流の中で、対人地雷やクラスター弾が、条約の形で禁止された。これらは犠牲者支援条項を含み、軍縮条約というよりむしろ人道条約の色彩を強く帯びていた。
しかし、一発が国家の命運を決する「戦略兵器」である核兵器をこれと同じ地平で論ずることは難しい。人道主義という高い理想からの切り口のみで核兵器・核抑止の現実問題を解決することには無理がある。確かに国際社会は、戦後、人権・人道関係や開発問題や気候変動問題など様々な分野で多くの成果を上げ、人類の福祉の向上に貢献して来た。そしてその背後には高い「モラル」が存在した。
しかし、安全保障の分野では、国際社会は未だ「高い道義性のみで管理できる社会」ではなく、むしろ主権国家が鬩ぎ合う弱肉強食の社会であり、時代の潮流も冷戦後の国際協調の時代が終わり、「大国間競争の時代」に入っている。実際、現在の核兵器をめぐる安全保障環境は、核を放棄する段階まで熟してないどころか、むしろ核開発を公然と進め、多様なミサイルを開発し、核弾頭数を増やしている国々があるのが現状だ。
このような状況下で、核兵器禁止条約は余りにも現実から遊離している。私たちは、原爆の悲惨な経験を深く認識し、二度とそのような惨禍を繰り返さないためにも、安全保障に遺漏なきよう万全を尽くすべきで、同時に、原子力については、引き続き厳格な保障措置を通じて核不拡散義務を遵守し、平和利用に徹するべきだ。
（本稿は原子力学会報「アトモス」2022年4月号に掲載されたもので、個人の意見を述べたものであり、如何なる組織の見解を代表するものではない。詳細は、「核兵器禁止条約は日本を守れるか」（信山社2022年を参照。）
筆者は原子力委員会委員、元軍縮会議日本政府代表部大使
核兵器禁止条約（以下、禁止条約）は「核抑止」を否定している。日本がそれに入ることは、日本の安全保障の軸となる米国の拡大核抑止（核の傘）から離脱し、核武装国の露中や北朝鮮に囲まれた北東アジアの厳しい安全保障環境の中で「丸腰」になることを意味する。従って、今、禁止条約は政策オプションではあり得ない。
他方、禁止条約が提起した様々な問題点から教訓を得て、引き続き核兵器不拡散条約（NPT）の正統性を堅持し、その3本柱（核軍縮、核不拡散、原子力の平和利用）のバランスの取れた実施を確実に推進すべきだろう。
はじめに
2021年1月22日、禁止条約が発効した。多くの国民が「なぜ唯一の戦争被爆国である日本が禁止条約に入れないのか」と若干義憤にも似た感情を抱えているものと思われる。本稿では、ジュネーブ軍縮代表部に於いて禁止条約の成立過程に直接携った者として、なぜ日本が禁止条約に入れないのかを解説し、そこから浮かび上がった核軍縮問題の課題につき考察する。
成立の経緯
禁止条約成立の経緯は、2010年のNPT運用検討会議で採択されたパラグラフ「核兵器の使用がもたらす破滅的な非人道的結末に深く憂慮し、（中略）全ての国が国際人道法を如何なる時も遵守しなければならない」を端緒とする。そしてその後、国際社会を巻き込んで、大きな運動となった「人道プロセス」があった。
この運動を主導したのは、オーストリア、アイルランド、ニュージーランド、メキシコなどいわば東西の「核の傘」の外側にいる諸国である。この運動の画期となったのは、2014年ウィーンで開催された人道会議であり、そこで発表された「オーストリアの誓約」であった。その趣旨は、核兵器を「貶め」、「禁止」することで、これまでの国際法には核廃絶を実現するうえで「法的な欠缺」があり、これを埋める新たな法規範（禁止条約を示唆）の交渉が必要である旨宣明した。このような経緯を経て交渉された禁止条約は、核兵器国や保有国（インド、パキスタン、北朝鮮など）、更には核抑止に安全保障を依存する諸国（以下、拡大抑止国）の欠席の下（オランダを除く）、同じ志向性を持った国々のみにより交渉され、採択された。
禁止条約の問題点
この条約は採択当初から、核兵器国・保有国や拡大抑止国から「非現実的」と批判されてきたが、以下その問題点を指摘したい。
第一に、禁止条約は核抑止を否定している。第一条は、核兵器の開発、実験、生産、取得などとともに、核兵器を「使用し、またはこれを使用するとの威嚇をおこなうこと」を禁止している。また、他国にこれら禁止されている活動の支援を求めることも禁止している。これは、一旦条約に入ると、その国は核抑止による庇護を求めることができないことを意味する。具体例を見てみよう。
例えば、或る非核兵器国が隣国の核兵器国から核の恫喝を受けたとしよう。核の使用を暗示しつつ、「この島はわが国の領土だ。これを否定し続ければ重大な結果をもたらすであろう」などの脅しである。その時、その非核兵器国は同盟関係にある核兵器国に支援を求めるであろう。「隣国の核恫喝に対し、貴国の核抑止力を以て牽制してほしい」と。しかし、一旦禁止条約に入ると、その庇護を受けることができない。更に、その場合でも、禁止条約は何らの代替策を提供してはくれない。禁止条約に入ることは、厳しい安全保障環境の中で、即「丸腰」になることを意味する。
第二に、北大西洋条約機構（NATO）諸国には核シェアリングのアレンジメントがあり、これが冷戦中から欧州NATO数カ国に戦術核を配備し、ソ連の脅威に対し、核抑止による安全保障を提供して来た。仮に国際的に緊張が緩和し、戦術核が配備されている数カ国の国内世論が禁止条約へ傾き、条約加盟を決意したとする。するとその時点で禁止条約の義務がNATOの義務に優先し、核兵器配備が禁止される。
条約署名日の2017年9月20日にNATOの最高意思決定機関である北大西洋理事会は、「核兵器禁止条約は、より複雑化している国際安全保障環境の現実を無視している。世界的な脅威、特に北朝鮮の核計画による重大な脅威に直面し、世界が一体となって取り組む必要がある中、禁止条約は緊急の安全保障上の課題を考慮に入れていない」との声明を出している。このNATOの懸念はそのままわが国の懸念でもあろう。
また最近フィンランドとスウェーデンがNATO加盟を申請したが、これはロシアの核を含む脅威に対しては核をもって抑止せざるを得ないことを示している。
第三に、禁止条約の核兵器廃棄にかかる検証体制には不備がある。核兵器廃棄をどのように検証し、「抜け道」が無いように担保するかが明確な形で規定されていない。規定の仕方は「対人地雷禁止条約」や「クラスター弾条約」と類似しているが、通常兵器と一発が国家の命運を決めてしまう核兵器の検証を同列に扱うのは適当ではない。
実際、核兵器解体の検証が容易でないことは、これまでの例が雄弁に物語っている。米露二国間の軍備管理条約である戦略兵器削減条約（START）においては、衛星による監視はもちろん、査察官の相互訪問まで認め合い、核解体の確証を得ようとしてきた。また、査察が機微なのはお互いが核兵器の機密情報に触れることのない範囲で行われることにある。核兵器解体の査察には核兵器国の関与が不可欠であり、今回成立した禁止条約の検証プロセスは余りに心もとない。
このように禁止条約は、人道主義の力を追い風に核兵器と核抑止を禁止し、未だ膨大な核兵器が存在する国際社会の現実を変えようとする余りに性急で理想に走りすぎた条約と言わざるを得ない。核兵器国や保有国、拡大抑止国が禁止条約に入ることは無いだろう。
禁止条約が提起した課題
それでは、禁止条約が国際社会に突き付けた問題点にはどのようなものがあるだろうか。
第一に、禁止条約は、これまでNPTを軸に進めてきた核軍縮の「漸進的アプローチ」の有効性に疑問を投げかけた。「漸進的アプローチ」とは「包括的核実験禁止条約（CTBT）」の早期発効や「核装備の透明性」の向上、「兵器用核分裂性物質生産禁止条約（FMCT）」の早期交渉開始や「核軍縮の検証技術」の早期確立、更には中東に非核兵器地帯を成立しようとするものなどだ。これらの遅滞については「漸進的アプローチ」を擁護して来た国々は深刻に反省しなければならないだろう。そして軍縮機関の具体的改革案や斬新な核軍縮推進案を提示することが求められる。
第二に、禁止条約は、これまでの安全保障観の転換を迫った。「核爆発は、使用によるものであれ偶発的な事故によるものであれ影響は甚大で、国境を越え、地球規模に至ることは避けられない。従って、安全保障というなら国家の安全保障を超えた人類全体の安全保障を優先すべきである」との主張がそれだ。しかし、国際社会は未だ主権国家を基礎に構成されており、核兵器を一元的に管理するほど統合されてはいない。従って、核抑止から抜け出て、「丸腰」になった国の安全を保障してくれる存在が無い以上、国家は結局自ら自国を防衛せざるを得ない。従って、「国家安全保障」に対し、「人類の安全保障」を選択肢として提示するにはあまりに時期尚早と言わざるを得ない。
第三に、禁止条約は、これまで半世紀にわたり国際安全保障の礎として機能して来たNPTの正統性へ疑問を投げかけた。これまでNPTを軸として進めてきた核軍縮が遅々として進まない中、元来不平等条約であるNPTを温存したまま、果たして核廃絶は実現するのだろうかとの疑問が禁止条約成立の根底にある。しかし、核のカオスが恐れられていた時代から半世紀余り、曲がりなりにも非核兵器国に不拡散義務を課し、核の拡散を防止して来たのがNPTであり、紆余曲折はありながらも核兵器国の暴走を防ぎ、核廃絶へのベクトルを失わず、国際安全保障の礎となってきたのがNPTであることを再度想起すべきだ。
またNPTの正統性が揺らぐことは、NPTに内在するグランド・バ―ゲン、即ち非核兵器国における原子力の平和利用を担保する核不拡散義務（IAEAの保障措置などにより確保されている）と核兵器国の核軍縮義務とのディールを曖昧にしてしまう。「漸進的アプローチ」を擁護する諸国は、NPTの3本柱（核軍縮、核不拡散、原子力の平和利用）が核軍縮と原子力の平和利用に貢献してきたことを具体的に示し、NPTの正統性を堅持しなければならない。
おわりに
禁止条約は、その成立過程を通じて、改めて「核抑止とモラル」についての問題を提起した。即ち非人道性の極みである核爆発の惨状は許せないとする道義性をもって、核抑止を否定した。確かに、90年代後半から人道主義の国際的潮流の中で、対人地雷やクラスター弾が、条約の形で禁止された。これらは犠牲者支援条項を含み、軍縮条約というよりむしろ人道条約の色彩を強く帯びていた。
しかし、一発が国家の命運を決する「戦略兵器」である核兵器をこれと同じ地平で論ずることは難しい。人道主義という高い理想からの切り口のみで核兵器・核抑止の現実問題を解決することには無理がある。確かに国際社会は、戦後、人権・人道関係や開発問題や気候変動問題など様々な分野で多くの成果を上げ、人類の福祉の向上に貢献して来た。そしてその背後には高い「モラル」が存在した。
しかし、安全保障の分野では、国際社会は未だ「高い道義性のみで管理できる社会」ではなく、むしろ主権国家が鬩ぎ合う弱肉強食の社会であり、時代の潮流も冷戦後の国際協調の時代が終わり、「大国間競争の時代」に入っている。実際、現在の核兵器をめぐる安全保障環境は、核を放棄する段階まで熟してないどころか、むしろ核開発を公然と進め、多様なミサイルを開発し、核弾頭数を増やしている国々があるのが現状だ。
このような状況下で、核兵器禁止条約は余りにも現実から遊離している。私たちは、原爆の悲惨な経験を深く認識し、二度とそのような惨禍を繰り返さないためにも、安全保障に遺漏なきよう万全を尽くすべきで、同時に、原子力については、引き続き厳格な保障措置を通じて核不拡散義務を遵守し、平和利用に徹するべきだ。
（本稿は原子力学会報「アトモス」2022年4月号に掲載されたもので、個人の意見を述べたものであり、如何なる組織の見解を代表するものではない。詳細は、「核兵器禁止条約は日本を守れるか」（信山社2022年を参照。）
筆者は原子力委員会委員、元軍縮会議日本政府代表部大使
一般社団法人 日本英語交流連盟