The challenge of communicating with the world in crisis
NUMATA Sadaaki / Vice Chairman, The English Speaking Union of Japan
September 7, 2011
The catastrophe of the earthquake, the tsunami and the crippled nuclear power plant on 11 March posed an unprecedented challenge of crisis communication with the world. Those in charge were faced with the difficult choice between calming the public by presenting an optimistic scenario, which could lead to complacency, and preparing for emergencies by painting a worst-case scenario, which could cause panic. They seemed to take the middle course.
The world was watching Japan with acute concern. The media relations people in the Cabinet Office, the Foreign Ministry, the Nuclear and Industrial Safety Agency, etc. were working very hard for information transparency through their almost daily foreign press briefings. To dispel the images of an "unsafe Japan" created by some foreign media, unambiguous, forceful messages rather than detailed factual accounts were called for, but they were not easy to come by in a fast-moving situation.
The demonstrated resilience of the victims of the earthquake and the tsunami, such as their calmness, orderliness and perseverance, presented a positive image abroad. Sir Howard Stringer, Chairman of Sony Corporation, said on CNN’s Fareed Zakaria's GPS on 20 March, "Japan will rebuild with a ferocity the world will not have seen."
A cloud was cast, however, on Japan's image by allegations of secrecy and lack of transparency on the Fukushima nuclear power plant. The low point was when Jacques Attali declared that the international community must intervene in Japan to prevent radiation from poisoning the planet (Christian Science Monitor, 30 March 2011). Takeshi Hikihara, Consul General of Japan in Boston, openly rebutted the French intellectual's false and misleading statements (Christian Science Monitor, 9 April 2011).
We now have a clearer picture with respect to both the severity of the nuclear disaster and the prospects for its resolution. Japan upgraded its INES rating of the Fukushima nuclear crisis to Level 7 on 13 April, on the basis of its estimate of the total amount of radioactive substances released. The fact remains that leaks at Fukushima are still one-tenth of those released by Chernobyl, and, in Tokyo, radiation has never reached the level which would affect human health. The TEPCO Roadmap for resolving the crisis announced on 17 April represents the combined wisdom of Japanese, American and French experts. It lays down important benchmarks for ensuring a steady decline in radiation dose over the next three months, then bringing the plant into a state of cold shutdown in six to nine months.
We have moved into the stage of drawing up the master plan for not just simple reconstruction but creative reconstruction and taking the necessary budgetary and legislative steps. This will be our major internal preoccupation. However, we should not forget that the world will continue to watch us, keen to see whether Japan will react to the disaster by reenergizing itself for reconstruction and resuming its role in the world. For example, Thomas Donohue, President of the US Chamber of Commerce, who accompanied Secretary of State Clinton to Japan on 17 April, said in a press interview that the U.S. help to Japan to keep its position in the global supply chain would serve to maintain Japan's geopolitical position in the region.
Resuming Japan's role in the world is not just about the global supply chain, the Japan-U.S. alliance, or the set of issues such as nuclear safety, energy security and global warming. It is reported that, according to the U.N., Japan is expected to become the No.1 recipient of foreign aid in 2011, with its receipt of emergency donations and supplies reaching \86.4 billion (US $105 million), exceeding the receipt by Sudan. Surely, we should repay this outpouring of support and solidarity from 143 countries by continuing to discharge our responsibility as a major donor.
The task before is not only to achieve creative reconstruction but also to show that Japan is determined to act as a global player. The lessons learned in terms of global communication in crisis should serve us well. What we need above all is a visionary political leadership that can rise above myopic partisan squabbling and send clear, forceful messages to the world.
The writer is a former Foreign Ministry Spokesman and ambassador to Pakistan and Canada.
The world was watching Japan with acute concern. The media relations people in the Cabinet Office, the Foreign Ministry, the Nuclear and Industrial Safety Agency, etc. were working very hard for information transparency through their almost daily foreign press briefings. To dispel the images of an "unsafe Japan" created by some foreign media, unambiguous, forceful messages rather than detailed factual accounts were called for, but they were not easy to come by in a fast-moving situation.
The demonstrated resilience of the victims of the earthquake and the tsunami, such as their calmness, orderliness and perseverance, presented a positive image abroad. Sir Howard Stringer, Chairman of Sony Corporation, said on CNN’s Fareed Zakaria's GPS on 20 March, "Japan will rebuild with a ferocity the world will not have seen."
A cloud was cast, however, on Japan's image by allegations of secrecy and lack of transparency on the Fukushima nuclear power plant. The low point was when Jacques Attali declared that the international community must intervene in Japan to prevent radiation from poisoning the planet (Christian Science Monitor, 30 March 2011). Takeshi Hikihara, Consul General of Japan in Boston, openly rebutted the French intellectual's false and misleading statements (Christian Science Monitor, 9 April 2011).
We now have a clearer picture with respect to both the severity of the nuclear disaster and the prospects for its resolution. Japan upgraded its INES rating of the Fukushima nuclear crisis to Level 7 on 13 April, on the basis of its estimate of the total amount of radioactive substances released. The fact remains that leaks at Fukushima are still one-tenth of those released by Chernobyl, and, in Tokyo, radiation has never reached the level which would affect human health. The TEPCO Roadmap for resolving the crisis announced on 17 April represents the combined wisdom of Japanese, American and French experts. It lays down important benchmarks for ensuring a steady decline in radiation dose over the next three months, then bringing the plant into a state of cold shutdown in six to nine months.
We have moved into the stage of drawing up the master plan for not just simple reconstruction but creative reconstruction and taking the necessary budgetary and legislative steps. This will be our major internal preoccupation. However, we should not forget that the world will continue to watch us, keen to see whether Japan will react to the disaster by reenergizing itself for reconstruction and resuming its role in the world. For example, Thomas Donohue, President of the US Chamber of Commerce, who accompanied Secretary of State Clinton to Japan on 17 April, said in a press interview that the U.S. help to Japan to keep its position in the global supply chain would serve to maintain Japan's geopolitical position in the region.
Resuming Japan's role in the world is not just about the global supply chain, the Japan-U.S. alliance, or the set of issues such as nuclear safety, energy security and global warming. It is reported that, according to the U.N., Japan is expected to become the No.1 recipient of foreign aid in 2011, with its receipt of emergency donations and supplies reaching \86.4 billion (US $105 million), exceeding the receipt by Sudan. Surely, we should repay this outpouring of support and solidarity from 143 countries by continuing to discharge our responsibility as a major donor.
The task before is not only to achieve creative reconstruction but also to show that Japan is determined to act as a global player. The lessons learned in terms of global communication in crisis should serve us well. What we need above all is a visionary political leadership that can rise above myopic partisan squabbling and send clear, forceful messages to the world.
The writer is a former Foreign Ministry Spokesman and ambassador to Pakistan and Canada.
The English-Speaking Union of Japan
「３．１１後の日本」シリーズ No.3: 放射線への過度な懸念の克服に向けて
宮尾尊弘 / 筑波大学名誉教授
2011年 9月 7日
日本は、6カ月前に東北地方を襲った自然災害と原発事故からようやく回復しつつある。明らかに復旧・復興の努力はいたるところで見られ、事態は徐々に正常化に向かっているといえる。事故を起こした原発はほぼ抑制が可能となり、東北・関東地域の主要都市における大気中の放射線レベルや、日本の食品やその他のものから検出される放射性のレベルは目に見えて低下してきている。
しかしそれでも、多くの人が抱いている放射線汚染についての懸念は高まりこそすれ鎮まることはなく、日本社会が震災後の状態から今後とも回復していく上で深刻な障害として立ちはだかっている。例えば、もしほんの僅かでも放射線が検出されれば、それを政府が適切な基準からみて食して安全という声明を出したとしても、色々な野菜や魚や肉や米（少なくとも新米）を食べることを避ける消費者が増えてきている。このような放射線への恐怖や風評が、自然災害と原発事故によって経済的な困難に直面している東北地方の農業や漁業の回復を妨げているのである。
もう一つの例としては、放射線に汚染された物質を貯蔵や処理する施設について、地方自治体が自分のところでの建設は拒否するという「ノット・イン・マイ・バックヤード」現象が挙げられる。そのような自治体の態度は、たとえ放射線のレベルが政府の安全基準以下であり、その基準自体が国際的な基準と同じかそれ以下に設定されていたとしても起きている。これは最近、放射線に汚染された地域に住民が戻れるように放射性物質を除去する公的な努力が始まっているが、それに対する実質的なボトルネックになっているのである。また他のよく知られている例としては、校庭で生徒が遊ぶことに対する親の反対がある。これも、校庭で検出される放射線のレベルが政府の暫定基準値より低い場合でも起こっている。その結果として最近、政府の暫定基準値そのものが最も低い水準まで引き下げられることになったが、他方それは生徒が外で運動するメリットと親が心配するような子供の被曝可能性のデメリットの板挟みというジレンマに多くの学校を陥れることになった。
なぜこれほど多くの人が、いまだに懸念と恐怖を感じているのだろうか。それにはいくつかの理由が考えられる。まず何よりも、人々が政府を信用しなくなっていることがある。これは政府の原発事故への対応のまずさのために、原発の安全性に関する政府の声明や決定に対して、人々が大きな懐疑心を持ってしまったためである。もう一つの理由は、放射線のリスクについて原子力の専門家の間でも分からないことが多く、意見も極端に分かれているために、人々は被曝の健康への影響について確信が持てず、大事をとって最悪のシナリオに従うという傾向があるからである。このような理由で、「合理的」に行動する人々もいるのに対して、他の多くの人は単に原子力の放射線と聞くだけで過剰な反応を起こし、過度に心配しているだけであり、それが日本の復興を妨げ、海外での日本のイメージにマイナスに働いている可能性が高い。それではなぜ、時間とともに放射線に関するより多くの客観的情報が得られるようになってきているにもかかわらず、そのような人々の間での懸念や恐怖は収まらないどころか増大しているのだろうか。
一つのありえそうな理由は、よく行動経済学で説明されるような非合理な人間行動に関する最近の研究結果によると、人々は校庭での放射線被曝による健康への影響の可能性というマイナスの効果については、実際の影響より以上に恐れる傾向があり、たとえ校庭で生徒が運動することで被曝による健康被害以上のプラスの効果がある可能性があっても、マイナス面をより強く恐れる傾向があるという。また、人々は被曝による癌発症のリスクというマイナスの事態の可能性は実際の確率よりもより起こりやすいと信じるのに対して、運動することでさらに健康になり癌などにかからなくなるというプラスの事態の可能性は実際に起こるよりも低い確率であると信じる傾向がある。その結果、人々は放射線被曝のリスクについてますます懸念をいだくようになり、客観的情報とは異なっても、自分たちが信じ込んだ放射線によるマイナスの影響を避けようとますます厳しい規制を求めるようになるのである。
一般の人々の間にあるそのような主観的な偏向を克服するためには、単に事実の情報の公開や、安全基準についての政府の発表だけではまったく不十分である。緊急に必要なのは、人々に適切な情報を適切なコンテキスト（文脈）に位置付けて知らせることである。例えば、ある一定レベルの放射線が検出されたある地点で生活することは、癌やその他の疾病の発症率から見て、ある一定レベルの肥満や運動不足や喫煙と同じ程度のリスクであるといったような情報の提供である。そのような適切なコンテキストが与えられれば、人々は色々な可能性を考慮に入れて合理的な決定を行うことができるようになり、もっぱら被曝のリスクだけにとらわれて非合理な行動を起こして、それがかえってより悪い健康被害をもたらすといったことを避けることができる。そのように客観的な情報に基づいて合理的に行動することが、当面の放射線被曝の問題だけでなく、将来の日本の原子力エネルギー政策といったより幅広い問題に対しても基本的に重要であるといえよう。
（筆者は国際教養大学客員教授、南カリフォルニア大学客員教授。）
しかしそれでも、多くの人が抱いている放射線汚染についての懸念は高まりこそすれ鎮まることはなく、日本社会が震災後の状態から今後とも回復していく上で深刻な障害として立ちはだかっている。例えば、もしほんの僅かでも放射線が検出されれば、それを政府が適切な基準からみて食して安全という声明を出したとしても、色々な野菜や魚や肉や米（少なくとも新米）を食べることを避ける消費者が増えてきている。このような放射線への恐怖や風評が、自然災害と原発事故によって経済的な困難に直面している東北地方の農業や漁業の回復を妨げているのである。
もう一つの例としては、放射線に汚染された物質を貯蔵や処理する施設について、地方自治体が自分のところでの建設は拒否するという「ノット・イン・マイ・バックヤード」現象が挙げられる。そのような自治体の態度は、たとえ放射線のレベルが政府の安全基準以下であり、その基準自体が国際的な基準と同じかそれ以下に設定されていたとしても起きている。これは最近、放射線に汚染された地域に住民が戻れるように放射性物質を除去する公的な努力が始まっているが、それに対する実質的なボトルネックになっているのである。また他のよく知られている例としては、校庭で生徒が遊ぶことに対する親の反対がある。これも、校庭で検出される放射線のレベルが政府の暫定基準値より低い場合でも起こっている。その結果として最近、政府の暫定基準値そのものが最も低い水準まで引き下げられることになったが、他方それは生徒が外で運動するメリットと親が心配するような子供の被曝可能性のデメリットの板挟みというジレンマに多くの学校を陥れることになった。
なぜこれほど多くの人が、いまだに懸念と恐怖を感じているのだろうか。それにはいくつかの理由が考えられる。まず何よりも、人々が政府を信用しなくなっていることがある。これは政府の原発事故への対応のまずさのために、原発の安全性に関する政府の声明や決定に対して、人々が大きな懐疑心を持ってしまったためである。もう一つの理由は、放射線のリスクについて原子力の専門家の間でも分からないことが多く、意見も極端に分かれているために、人々は被曝の健康への影響について確信が持てず、大事をとって最悪のシナリオに従うという傾向があるからである。このような理由で、「合理的」に行動する人々もいるのに対して、他の多くの人は単に原子力の放射線と聞くだけで過剰な反応を起こし、過度に心配しているだけであり、それが日本の復興を妨げ、海外での日本のイメージにマイナスに働いている可能性が高い。それではなぜ、時間とともに放射線に関するより多くの客観的情報が得られるようになってきているにもかかわらず、そのような人々の間での懸念や恐怖は収まらないどころか増大しているのだろうか。
一つのありえそうな理由は、よく行動経済学で説明されるような非合理な人間行動に関する最近の研究結果によると、人々は校庭での放射線被曝による健康への影響の可能性というマイナスの効果については、実際の影響より以上に恐れる傾向があり、たとえ校庭で生徒が運動することで被曝による健康被害以上のプラスの効果がある可能性があっても、マイナス面をより強く恐れる傾向があるという。また、人々は被曝による癌発症のリスクというマイナスの事態の可能性は実際の確率よりもより起こりやすいと信じるのに対して、運動することでさらに健康になり癌などにかからなくなるというプラスの事態の可能性は実際に起こるよりも低い確率であると信じる傾向がある。その結果、人々は放射線被曝のリスクについてますます懸念をいだくようになり、客観的情報とは異なっても、自分たちが信じ込んだ放射線によるマイナスの影響を避けようとますます厳しい規制を求めるようになるのである。
一般の人々の間にあるそのような主観的な偏向を克服するためには、単に事実の情報の公開や、安全基準についての政府の発表だけではまったく不十分である。緊急に必要なのは、人々に適切な情報を適切なコンテキスト（文脈）に位置付けて知らせることである。例えば、ある一定レベルの放射線が検出されたある地点で生活することは、癌やその他の疾病の発症率から見て、ある一定レベルの肥満や運動不足や喫煙と同じ程度のリスクであるといったような情報の提供である。そのような適切なコンテキストが与えられれば、人々は色々な可能性を考慮に入れて合理的な決定を行うことができるようになり、もっぱら被曝のリスクだけにとらわれて非合理な行動を起こして、それがかえってより悪い健康被害をもたらすといったことを避けることができる。そのように客観的な情報に基づいて合理的に行動することが、当面の放射線被曝の問題だけでなく、将来の日本の原子力エネルギー政策といったより幅広い問題に対しても基本的に重要であるといえよう。
（筆者は国際教養大学客員教授、南カリフォルニア大学客員教授。）
一般社団法人 日本英語交流連盟