Accepting Foreign Human Resources: Challenges and Opportunities
MENJU Toshihiro / Managing Director, Japan Center for International Exchange
September 18, 2018
The Abe Administration repeatedly stated in the past that it would not adopt a policy to accept immigrants from overseas. A major shift from this position was made last June in the Basic Policy on Economic and Fiscal Management and Reform decided by the Cabinet (hereinafter referred to as the Basic Policy). In the Basic Policy, the Japanese government decided to accept foreign human resources in the area of unskilled labor to work.
Though professing not to take an immigration policy, Japan has in fact had a system that accepts foreign white-color workers more openly than other countries. Foreign students who have graduated from Japanese universities or from foreign universities can obtain the status of "Engineer", "Specialist in Humanities / International Services" and work in Japan. Permanent residency can be obtained after ten years of residence. No limit is placed on the number of people who can stay as "Engineer", "Specialist in Humanities / International Services". In a way, there are ample opportunities for foreign nationals who are university graduates to settle in Japan.
Why, then, has the Japanese government insisted that it would not adopt an immigration policy? That is because no status of residence has been set for unskilled workers except university graduates, making it impossible for them to settle in Japan. However, there has been a rapid intensification of manpower shortage in recent years, particularly with respect to those who work on site. It afflicts a wide variety of sectors including agriculture and fisheries, manufacturing and services. Under these circumstances, the Japanese government has decided to create a new status of residence for foreign nationals. The main features of this new policy are as follows:
(1) To create a new status of residence enabling foreign human resources to work for a period of stay up to five years
(2) To enable those given the new status to stay with their family members for an unlimited period, if they pass certain examinations during their stay
(3) To take a comprehensive set of measures, including Japanese language education, to support the lives of foreign human resources already residing in Japan
Though the Basic Policy characterizes this policy change as “different from the immigration policy”, it signals the adoption of a policy that is in substance very close to immigration policy. This shift from the erstwhile policy of not accepting foreign workers even under conditions of structural manpower shortage means a significant departure from the Technical Intern Training Program (TITP), in which there was a glaring gap between the stated intent of technology transfer to developing countries and the actual practice of using the trainees as workers. As such, the merit of the shift should be appreciated.
Further, allowing those who have passed certain examinations to stay with their family members opens the way for highly competent unskilled foreign workers to settle in Japan. The policy to “take a comprehensive set of measures to support the lives of foreign human resources already residing in Japan” can lay the groundwork for foreign nationals to live at ease in Japan, thus possibly making Japan an attractive location to settle for those foreign national who wish to work in Japan.
However, it is not without problems. The biggest challenge is to devise a scheme under which foreign unskilled workers can be accepted for work in Japan. The Technical Intern Training Program was fraught with problems, including violations of the Labor Standard Law by employers, which led to the revisions of the scheme under the Technical Intern Training Act legislated only last year. The new scheme to implement the Basic Policy is to be worked out even before the new legislation produces tangible results. Under the new scheme, the contracts between the foreign workers and the employers as well as their implementation are likely to be left to the private sector, in which case the possibility cannot be ruled out of problems arising that are similar to those under the erstwhile TITP. Thus the scheme to be devised by the Japanese government will be extremely important.
Another problem is that neither the specifics nor the timing has been made clear regarding the policy to enable those given the new status to stay with their family members for an unlimited period, if they pass certain examinations during their stay. If these details are clarified, highly competent unskilled foreign workers may well be tempted to come to Japan to live. How the system may be worked out deserves serious attention.
As for “the comprehensive set of measures to support the lives of foreign human resources already residing in Japan”, what is important is the system and the size of the budget for its implementation. Foreign nationals residing in Japan account for about 2% of the total population, numbering 2.56 million. The key is how fulfilling a life the programs under this policy can bring to the foreign residents.
To implement the immigration policy changes manifested in the Basic Policy, the Japanese government plans to submit the bill for revising the Immigration Control Law to the Extraordinary Session of the Diet this autumn, and to put the new system into effect next April. In its revision Minister of Justice announced that she would upgrade the Immigration Bureau of the Ministry of Justice to the Immigration Agency with its Director General. The government is accelerating the work to fill out the specifics of new policies of accepting foreign workers. As population decrease is certain to become further aggravated, there is no turning back to the policy we have adopted to accept foreign human resources. Japan is embarking on the path of a nation ready to accept immigrants from overseas. The world will be keenly watching the new system as its first step.
Toshihiro Menju is Managing Director and Chief Program Officer, Japan Center for International Exchange.
Though professing not to take an immigration policy, Japan has in fact had a system that accepts foreign white-color workers more openly than other countries. Foreign students who have graduated from Japanese universities or from foreign universities can obtain the status of "Engineer", "Specialist in Humanities / International Services" and work in Japan. Permanent residency can be obtained after ten years of residence. No limit is placed on the number of people who can stay as "Engineer", "Specialist in Humanities / International Services". In a way, there are ample opportunities for foreign nationals who are university graduates to settle in Japan.
Why, then, has the Japanese government insisted that it would not adopt an immigration policy? That is because no status of residence has been set for unskilled workers except university graduates, making it impossible for them to settle in Japan. However, there has been a rapid intensification of manpower shortage in recent years, particularly with respect to those who work on site. It afflicts a wide variety of sectors including agriculture and fisheries, manufacturing and services. Under these circumstances, the Japanese government has decided to create a new status of residence for foreign nationals. The main features of this new policy are as follows:
(1) To create a new status of residence enabling foreign human resources to work for a period of stay up to five years
(2) To enable those given the new status to stay with their family members for an unlimited period, if they pass certain examinations during their stay
(3) To take a comprehensive set of measures, including Japanese language education, to support the lives of foreign human resources already residing in Japan
Though the Basic Policy characterizes this policy change as “different from the immigration policy”, it signals the adoption of a policy that is in substance very close to immigration policy. This shift from the erstwhile policy of not accepting foreign workers even under conditions of structural manpower shortage means a significant departure from the Technical Intern Training Program (TITP), in which there was a glaring gap between the stated intent of technology transfer to developing countries and the actual practice of using the trainees as workers. As such, the merit of the shift should be appreciated.
Further, allowing those who have passed certain examinations to stay with their family members opens the way for highly competent unskilled foreign workers to settle in Japan. The policy to “take a comprehensive set of measures to support the lives of foreign human resources already residing in Japan” can lay the groundwork for foreign nationals to live at ease in Japan, thus possibly making Japan an attractive location to settle for those foreign national who wish to work in Japan.
However, it is not without problems. The biggest challenge is to devise a scheme under which foreign unskilled workers can be accepted for work in Japan. The Technical Intern Training Program was fraught with problems, including violations of the Labor Standard Law by employers, which led to the revisions of the scheme under the Technical Intern Training Act legislated only last year. The new scheme to implement the Basic Policy is to be worked out even before the new legislation produces tangible results. Under the new scheme, the contracts between the foreign workers and the employers as well as their implementation are likely to be left to the private sector, in which case the possibility cannot be ruled out of problems arising that are similar to those under the erstwhile TITP. Thus the scheme to be devised by the Japanese government will be extremely important.
Another problem is that neither the specifics nor the timing has been made clear regarding the policy to enable those given the new status to stay with their family members for an unlimited period, if they pass certain examinations during their stay. If these details are clarified, highly competent unskilled foreign workers may well be tempted to come to Japan to live. How the system may be worked out deserves serious attention.
As for “the comprehensive set of measures to support the lives of foreign human resources already residing in Japan”, what is important is the system and the size of the budget for its implementation. Foreign nationals residing in Japan account for about 2% of the total population, numbering 2.56 million. The key is how fulfilling a life the programs under this policy can bring to the foreign residents.
To implement the immigration policy changes manifested in the Basic Policy, the Japanese government plans to submit the bill for revising the Immigration Control Law to the Extraordinary Session of the Diet this autumn, and to put the new system into effect next April. In its revision Minister of Justice announced that she would upgrade the Immigration Bureau of the Ministry of Justice to the Immigration Agency with its Director General. The government is accelerating the work to fill out the specifics of new policies of accepting foreign workers. As population decrease is certain to become further aggravated, there is no turning back to the policy we have adopted to accept foreign human resources. Japan is embarking on the path of a nation ready to accept immigrants from overseas. The world will be keenly watching the new system as its first step.
Toshihiro Menju is Managing Director and Chief Program Officer, Japan Center for International Exchange.
The English-Speaking Union of Japan
外国人受入れに向けての政府の新政策-その課題と可能性
毛受 敏浩 / 公財）日本国際交流センター 執行理事
2018年 9月 18日
安倍政権はこれまで移民政策をとらないということを繰りかえし述べてきた。その方針が大きく転換されたのが、2018年6月に閣議決定された骨太の方針（経済財政運営と改革の基本方針）である。政府は骨太の方針の中で、単純労働（unskilled labor）の分野で就労を目的とする外国人材の受入れを決定した。
移民政策をとらないとはいうものの、実は日本はホワイトカラーの労働者については他国よりもオープンに受入れる制度が取られている。日本の大学を卒業した留学生ばかりか、他国の大学を卒業した外国人も技術・人文知識・国際業務と呼ばれる在留資格を得て、日本で働くことが可能であり、また日本での滞在が10年を経過すれば永住権を得ることも可能である。技術・人文知識・国際業務の在留資格についての人数制限は設けられておらず、ある意味、大卒者に対しては日本への定住の道は大きく開かれているといえる。
ではなぜ政府は移民政策をとらないと主張してきたのか？それは大卒者以外の単純労働者について、就労目的の在留資格を設けず、その結果、彼らが日本に定住することが不可能であったからである。しかし、昨今の急速な人手不足、とりわけ現場労働者の不足が深刻となった。農林水産業、製造業、サービス業など人手不足は幅広い分野に及ぶ。こうした状況によって政府は単純労働の分野での新たな在留資格の創設を行なうこととしたが、その内容は主として以下の3点に集約できる。
（１）在留期間の上限を5年とする就労を目的とした新たな在留資格を創設する。
（２）新たな在留資格取得者について、滞在中に行う試験に合格すれば家族帯同と定住を認める。
（３）すでに定住している外国人に対して生活者として、日本語教育など総合的な対応策をとる。
骨太の方針では、これらの変化は「移民政策と異なる」としてはいるが、実質的には移民政策に極めて近い政策がとられたものといえる。構造的な人手不足に陥りながら、外国人労働者の受入れは認めないとしてきた従来の方針からの転換は、実質労働者でありながら途上国の技術移転のための制度という本音とタテマエの乖離の大きかった技能実習制度からの脱皮でありその方針は評価できる。
また試験の合格者には家族帯同と定住を認めることは、単純労働者うち能力のある外国人労働者に定住の道を開くものと考えられる。また「定住している外国人に対して生活者としての総合的な対応策をとる」ことは、日本に在住する外国人が安心して日本で生活の基盤を整えることにつながり、日本での就労を目指す海外の人々にとって日本が魅力的な移住先になりえることを意味する。
ただいくつかの問題も存在する。最大の課題はどのような仕組みで就労目的の単純労働者を受け入れるかということである。技能実習制度については労働法規違反などさまざまな問題が発生した結果、昨年、技能実習法が法制度化されたばかりである。その成果の出る前に新たな制度を作ることになるが、新制度では外国人労働者と企業の契約や履行を民間に依存する可能性が高く、そうであれば技能実習制度と同様の問題が発生する可能性も否定できない。政府がどのような制度設計を行うかが極めて重要といえる。
また新たな在留資格で来日した人々の中で試験をした結果、家族帯同と定住を認めるとあるが、その内容や時期については明らかになっていない。その内容が明確化されば当初から定住を目指して優秀な人材が日本を目指すことにもなろう。その制度のあり方にも注視したい。
「生活者としての総合的な対応策」については、どのような体制でどれだけの予算規模でこの事業を行なうかが重要である。在住外国人の数は、2017年末で総人口のほぼ2％、256万人に上る。これらの外国人に対してどこまで充実した事業が展開できるかがカギになる。
政府としては以上の方針を実施に移すため、秋の臨時国会に入国管理法の改正を行なう予定であり、新制度を来年4月から実施予定である。さらに法務大臣は入管法の改正を行うなかで、長官をおく入国管理庁に格上げすることを表明した。政府の中で、新たな外国人受入れ政策の具体的な内容についての検討が急ピッチで行なわれている。人口減少が今後、本格化する中で、外国人受入れの政策は決して後戻りすることのない政策である。日本は移民受け入れ国家としての道を今後歩むことになるが、その第一歩となる新制度について世界の注目が集まるだろう。
筆者は日本国際交流センター執行理事
移民政策をとらないとはいうものの、実は日本はホワイトカラーの労働者については他国よりもオープンに受入れる制度が取られている。日本の大学を卒業した留学生ばかりか、他国の大学を卒業した外国人も技術・人文知識・国際業務と呼ばれる在留資格を得て、日本で働くことが可能であり、また日本での滞在が10年を経過すれば永住権を得ることも可能である。技術・人文知識・国際業務の在留資格についての人数制限は設けられておらず、ある意味、大卒者に対しては日本への定住の道は大きく開かれているといえる。
ではなぜ政府は移民政策をとらないと主張してきたのか？それは大卒者以外の単純労働者について、就労目的の在留資格を設けず、その結果、彼らが日本に定住することが不可能であったからである。しかし、昨今の急速な人手不足、とりわけ現場労働者の不足が深刻となった。農林水産業、製造業、サービス業など人手不足は幅広い分野に及ぶ。こうした状況によって政府は単純労働の分野での新たな在留資格の創設を行なうこととしたが、その内容は主として以下の3点に集約できる。
（１）在留期間の上限を5年とする就労を目的とした新たな在留資格を創設する。
（２）新たな在留資格取得者について、滞在中に行う試験に合格すれば家族帯同と定住を認める。
（３）すでに定住している外国人に対して生活者として、日本語教育など総合的な対応策をとる。
骨太の方針では、これらの変化は「移民政策と異なる」としてはいるが、実質的には移民政策に極めて近い政策がとられたものといえる。構造的な人手不足に陥りながら、外国人労働者の受入れは認めないとしてきた従来の方針からの転換は、実質労働者でありながら途上国の技術移転のための制度という本音とタテマエの乖離の大きかった技能実習制度からの脱皮でありその方針は評価できる。
また試験の合格者には家族帯同と定住を認めることは、単純労働者うち能力のある外国人労働者に定住の道を開くものと考えられる。また「定住している外国人に対して生活者としての総合的な対応策をとる」ことは、日本に在住する外国人が安心して日本で生活の基盤を整えることにつながり、日本での就労を目指す海外の人々にとって日本が魅力的な移住先になりえることを意味する。
ただいくつかの問題も存在する。最大の課題はどのような仕組みで就労目的の単純労働者を受け入れるかということである。技能実習制度については労働法規違反などさまざまな問題が発生した結果、昨年、技能実習法が法制度化されたばかりである。その成果の出る前に新たな制度を作ることになるが、新制度では外国人労働者と企業の契約や履行を民間に依存する可能性が高く、そうであれば技能実習制度と同様の問題が発生する可能性も否定できない。政府がどのような制度設計を行うかが極めて重要といえる。
また新たな在留資格で来日した人々の中で試験をした結果、家族帯同と定住を認めるとあるが、その内容や時期については明らかになっていない。その内容が明確化されば当初から定住を目指して優秀な人材が日本を目指すことにもなろう。その制度のあり方にも注視したい。
「生活者としての総合的な対応策」については、どのような体制でどれだけの予算規模でこの事業を行なうかが重要である。在住外国人の数は、2017年末で総人口のほぼ2％、256万人に上る。これらの外国人に対してどこまで充実した事業が展開できるかがカギになる。
政府としては以上の方針を実施に移すため、秋の臨時国会に入国管理法の改正を行なう予定であり、新制度を来年4月から実施予定である。さらに法務大臣は入管法の改正を行うなかで、長官をおく入国管理庁に格上げすることを表明した。政府の中で、新たな外国人受入れ政策の具体的な内容についての検討が急ピッチで行なわれている。人口減少が今後、本格化する中で、外国人受入れの政策は決して後戻りすることのない政策である。日本は移民受け入れ国家としての道を今後歩むことになるが、その第一歩となる新制度について世界の注目が集まるだろう。
筆者は日本国際交流センター執行理事
一般社団法人 日本英語交流連盟