S. Korea top court ignores vital bilateral pact
Hiroshi Fukuda / Former Justice of the Supreme Court
March 5, 2019
In a case involving former requisitioned workers from the Korean Peninsula and others suing a Japanese company, South Korea's Supreme Court recently issued a decision ordering the defendant to pay damages. Reasons for the decision were many, including the validity of court rulings made in Japan and the extinctive prescription of the claim. However, considering international law, the most important issue here involves the 1965 Agreement on the Settlement of Problems concerning Property and Claims and on Economic Cooperation between Japan and the Republic of Korea (hereinafter referred to as the "Claims Agreement").
I participated in the negotiations leading to this agreement as an official in charge from the former Treaties Bureau of the Foreign Ministry. Having knowledge of the negotiation process, I believe the top court decision entails serious problems that cannot be overlooked.
The Japanese side negotiated with the South Korean side on the issue of claims with the intention of leaving behind nothing that would lead to future trouble. The resulting Claims Agreement states that the issue of claims between the countries and among their citizens has been "settled completely and finally," and that "no contention shall be made."
With respect to claims, it was the intent of those who drafted the related article at that time that the contracting parties and their citizens would not be legally bound to respond to any claim, on any basis whatsoever, made by either country. This has served as the legal basis for the friendly and cooperative relationship between Japan and South Korea since 1965.
The latest decision, however, stated that the Claims Agreement negotiations were not for claiming compensation for Japan's unlawful colonial rule, but rather for settling financial and civil claims regarding debts and credits between the countries by way of a political agreement. Thus, the plaintiffs' claim for damages is a claim for "compensation for crimes against humanity committed by a Japanese company in direct connection with the Japanese government's illegal colonial rule and war of aggression against the Korean Peninsula," and that the right to claim compensation for damages that the plaintiffs argue for against the defendant cannot be deemed to be within the scope of the Claims Agreement. The court thereby ordered the Japanese company to pay damages.
This interpretation, however, runs contrary to the negotiation process of the agreement, and it must be said that efforts made by both the Japanese and the South Korean sides to conclude the agreement will have come to naught.
It is well known and true that upon normalizing diplomatic relations between Japan and South Korea in 1965, there was conflict between the countries over the legal nature of Japan's 35-year rule of the Korean Peninsula. Specifically, the South Korean side took the position that the 1910 Japan-Korea Annexation Treaty had been invalid from the beginning, while the Japanese side took the position that it was effective at the time of its conclusion. On this point, compromises were eventually made by confirming in the draft text of the Japan-South Korea Basic Relations Treaty that all treaties and agreements concluded between the countries before Aug. 22, 1910, were already invalid. Despite the differences in basic views regarding the nature of Japan's rule over the Korean Peninsula, the Basic Relations Treaty and the Claims Agreement are accords that have been concluded by overcoming differences for the future of Japan-South Korea relations.
The important thing is that the Claims Agreement is a "package deal" that has been employed internationally in postwar settlements and other occasions to deal with reparations and claims issues. It was agreed that neither side would step into dealing with individual claims, but integrated into a single package the issue of the right to claim and economic cooperation totaling 500 million dollars.
If individual claims are to be dealt with more than 50 years after the agreement was concluded, the basis of the Claims Agreement and eventually the basis of the normalization of Japan-South Korea relations will be rendered completely ineffective.
With regard to the Claims Agreement, South Korea's claims against Japan tend to be the issue. However, it should be noted that the agreement entails bilateral matters, i.e., not only the claims of South Koreans against Japan and the people of Japan, but also the claims of the Japanese people against South Korea and its people are said to be settled.
In connection with this, the minutes of the Claims Agreement also clearly state that Japanese fishermen whose boats were seized by South Korea have given up their right to make claims.
Nowadays, not many people know that South Korea, after unilaterally declaring in 1952 the so-called Syngman Rhee Line contrary to international law, seized more than 300 Japanese fishing boats through 1965, detaining more than 3,000 Japanese fishermen for an extended period and placing them in an inhumane and inferior environment. There were some Japanese fishermen who were shot to death or otherwise killed at the time of the seizures.
These were serious crimes that could fall under the category of "crimes against humanity" under international law, but the Japanese side paid huge sums of compensation to Japanese fishermen who waived their claims.
This was incorporated in the Claims Agreement based on the nature of the pact that was created with the aim of starting over with a clean slate.
If we start saying things similar to what South Korea's Supreme Court has said, Japan would have to revive all its claims against South Korea, which could include not only those involving fishermen, but also those for assault on displaced Japanese citizens in the Korean Peninsula after the end of World War II, among other matters. In addition, Japan would have to seek a formal apology from South Korea for conduct against Japanese fishermen, and might have to consider pursuing the criminal liability and punishment of those who were involved.
I would like to point out another problem regarding the decision of the South Korean Supreme Court. It involves the relationship between the administration and the judiciary in South Korea. No country can evade its obligations under international law for any domestic reason, and the same can be said about a judiciary decision. Indeed, under the separation of powers, the judiciary is independent and the administration cannot control the judiciary. However, if the judiciary is to relieve the state of its international obligations, international law and international order will not hold.
At the same time, foreign policy belongs to the authority of the executive branch, not the judiciary.
In the past, the South Korean government held the position that the issue of claims by workers, including former requisitioned workers, had been resolved. It should be pointed out that this ruling also poses a serious problem in the sense that the judiciary overturned the decision of the executive branch, which has diplomatic authority.
Though it was at a time of war, stories of those who suffered a great deal of hardship are painful to hear. The Japan-South Korea Basic Relations Treaty and the Claims Agreement, however, were concluded with the utmost efforts from both sides for the future of both Japan and South Korea.
My abilities might have been limited, but as one who took part in the effort, I sincerely hope that the valuable legal foundation that has supported Japan-South Korea relations for more than half a century will not be damaged.
This article appeared in The Japan News of December 20, 2018. Hiroshi Fukuda was ambassador to Malaysia and senior deputy minister for foreign affairs. He was appointed as a justice of the Supreme in 1995 and retired in 2005.
I participated in the negotiations leading to this agreement as an official in charge from the former Treaties Bureau of the Foreign Ministry. Having knowledge of the negotiation process, I believe the top court decision entails serious problems that cannot be overlooked.
The Japanese side negotiated with the South Korean side on the issue of claims with the intention of leaving behind nothing that would lead to future trouble. The resulting Claims Agreement states that the issue of claims between the countries and among their citizens has been "settled completely and finally," and that "no contention shall be made."
With respect to claims, it was the intent of those who drafted the related article at that time that the contracting parties and their citizens would not be legally bound to respond to any claim, on any basis whatsoever, made by either country. This has served as the legal basis for the friendly and cooperative relationship between Japan and South Korea since 1965.
The latest decision, however, stated that the Claims Agreement negotiations were not for claiming compensation for Japan's unlawful colonial rule, but rather for settling financial and civil claims regarding debts and credits between the countries by way of a political agreement. Thus, the plaintiffs' claim for damages is a claim for "compensation for crimes against humanity committed by a Japanese company in direct connection with the Japanese government's illegal colonial rule and war of aggression against the Korean Peninsula," and that the right to claim compensation for damages that the plaintiffs argue for against the defendant cannot be deemed to be within the scope of the Claims Agreement. The court thereby ordered the Japanese company to pay damages.
This interpretation, however, runs contrary to the negotiation process of the agreement, and it must be said that efforts made by both the Japanese and the South Korean sides to conclude the agreement will have come to naught.
It is well known and true that upon normalizing diplomatic relations between Japan and South Korea in 1965, there was conflict between the countries over the legal nature of Japan's 35-year rule of the Korean Peninsula. Specifically, the South Korean side took the position that the 1910 Japan-Korea Annexation Treaty had been invalid from the beginning, while the Japanese side took the position that it was effective at the time of its conclusion. On this point, compromises were eventually made by confirming in the draft text of the Japan-South Korea Basic Relations Treaty that all treaties and agreements concluded between the countries before Aug. 22, 1910, were already invalid. Despite the differences in basic views regarding the nature of Japan's rule over the Korean Peninsula, the Basic Relations Treaty and the Claims Agreement are accords that have been concluded by overcoming differences for the future of Japan-South Korea relations.
The important thing is that the Claims Agreement is a "package deal" that has been employed internationally in postwar settlements and other occasions to deal with reparations and claims issues. It was agreed that neither side would step into dealing with individual claims, but integrated into a single package the issue of the right to claim and economic cooperation totaling 500 million dollars.
If individual claims are to be dealt with more than 50 years after the agreement was concluded, the basis of the Claims Agreement and eventually the basis of the normalization of Japan-South Korea relations will be rendered completely ineffective.
With regard to the Claims Agreement, South Korea's claims against Japan tend to be the issue. However, it should be noted that the agreement entails bilateral matters, i.e., not only the claims of South Koreans against Japan and the people of Japan, but also the claims of the Japanese people against South Korea and its people are said to be settled.
In connection with this, the minutes of the Claims Agreement also clearly state that Japanese fishermen whose boats were seized by South Korea have given up their right to make claims.
Nowadays, not many people know that South Korea, after unilaterally declaring in 1952 the so-called Syngman Rhee Line contrary to international law, seized more than 300 Japanese fishing boats through 1965, detaining more than 3,000 Japanese fishermen for an extended period and placing them in an inhumane and inferior environment. There were some Japanese fishermen who were shot to death or otherwise killed at the time of the seizures.
These were serious crimes that could fall under the category of "crimes against humanity" under international law, but the Japanese side paid huge sums of compensation to Japanese fishermen who waived their claims.
This was incorporated in the Claims Agreement based on the nature of the pact that was created with the aim of starting over with a clean slate.
If we start saying things similar to what South Korea's Supreme Court has said, Japan would have to revive all its claims against South Korea, which could include not only those involving fishermen, but also those for assault on displaced Japanese citizens in the Korean Peninsula after the end of World War II, among other matters. In addition, Japan would have to seek a formal apology from South Korea for conduct against Japanese fishermen, and might have to consider pursuing the criminal liability and punishment of those who were involved.
I would like to point out another problem regarding the decision of the South Korean Supreme Court. It involves the relationship between the administration and the judiciary in South Korea. No country can evade its obligations under international law for any domestic reason, and the same can be said about a judiciary decision. Indeed, under the separation of powers, the judiciary is independent and the administration cannot control the judiciary. However, if the judiciary is to relieve the state of its international obligations, international law and international order will not hold.
At the same time, foreign policy belongs to the authority of the executive branch, not the judiciary.
In the past, the South Korean government held the position that the issue of claims by workers, including former requisitioned workers, had been resolved. It should be pointed out that this ruling also poses a serious problem in the sense that the judiciary overturned the decision of the executive branch, which has diplomatic authority.
Though it was at a time of war, stories of those who suffered a great deal of hardship are painful to hear. The Japan-South Korea Basic Relations Treaty and the Claims Agreement, however, were concluded with the utmost efforts from both sides for the future of both Japan and South Korea.
My abilities might have been limited, but as one who took part in the effort, I sincerely hope that the valuable legal foundation that has supported Japan-South Korea relations for more than half a century will not be damaged.
This article appeared in The Japan News of December 20, 2018. Hiroshi Fukuda was ambassador to Malaysia and senior deputy minister for foreign affairs. He was appointed as a justice of the Supreme in 1995 and retired in 2005.
The English-Speaking Union of Japan
韓国の徴用工賠償判決 日韓の法的基盤 骨抜きに
福田 博 / 元最高裁判事
2019年 3月 5日
韓国の最高裁判所である大法院は最近、朝鮮半島出身の元徴用工等の労働者が日本企業を被告として訴えていた事件において、被告日本企業に損害賠償を命じる判決を出した。判決理由は、日本における判決の効力や消滅時効など、複数に及んでいるが、国際法的に最も重要な論点は、1965年の日韓請求権・経済協力協定（以下、「日韓請求権協定」）の問題である。筆者は、外務省条約局の担当官としてこの協定の交渉に参加したが、交渉経緯を知るものとして、今回の判決には見過ごすことのできない重大な問題があると考えている。以下、その理由を説明したい。
私を含め、当時の日本側関係者は、請求権をめぐる問題について、韓国側との間でいかなる禍根も残さないことを考え、交渉に当たった。その結果できた日韓請求権協定は、両国間及びその国民の間の請求権に関する問題は、「完全かつ最終的に解決」されており、「いかなる主張もすることはできない」と定めている。これは、請求権に関して、いずれの締約国でどのような根拠に基づいて請求しようとも、相手国及びその国民はこれに応じる法的義務はないことを規定したものであるというのが当時の条約起草者の意図であった。そして、これは65年以来築かれてきた日韓間の友好協力関係の法的基盤となってきたのである。
しかるに、今般の判決は、「請求権協定は日本の不法植民支配に対する賠償を請求するための交渉ではなく、（中略）、両国間の財政的・民事的な債権・債務関係を政治的合意によって解決するためのものであった」としつつ「原告の損害賠償請求権は、日本政府の朝鮮半島に対する不法な植民地支配及び侵略戦争の遂行と直結した日本企業の反人道的な不法行為を前提とする強制動員被害者の日本企業に対する慰謝料請求権である」として、「原告が被告に対して主張する損害賠償請求権は、請求協定の適用対象に含まれると見ることはできない」と判示し、日本企業に損害賠償の支払いを命じた。
しかし、これは、協定の交渉経緯に反する解釈であり、協定締結のために積み重ねられた日韓両国の関係者の努力を水泡に帰すものと言わざるを得ない。よく知られているように、65年の日韓の国交正常化にあたっては、35年間に及んだ日本の朝鮮半島支配の主張が対立したのは事実である。具体的には、韓国側は10年の日韓併合条約は当初から無効であったとの立場であったのに対して、日本側は締約時点では有効であったとの立場であった。この点については、結局、日韓基本関係条約において、10年８月22日以前に両国間で締結されたすべての条約及び協定が「もはや（already）」無効であることが確認されるとの案文で妥協が図られた。日本の朝鮮半島支配の性格に関するこのような基本的な考え方の違いはあったが、日韓基本関係条約及び日韓請求権協定は、日韓両国関係の未来のために、そのような立場の違いを乗り越えて締結された協定である。そして重要なことは、日韓請求権協定は、戦後処理等において、賠償・請求権問題の処理に関して国際的に一般的に用いられてきた「一括処理協定」であり、相互に複雑に絡み合った請求権関係の個別処理に立ち入らず、総額５億ドルの経済協力と請求権の問題とを一つのパッケージとしてまとめる妥結がなされたということである。協定ができてから50年以上たった今になって個々の請求権が救済されることになるのであれば、日韓請求権協定の根幹、ひいては日韓国交正常化の根幹が完全に骨抜きにされてしまう。
日韓請求権協定をめぐっては、とかく韓国側の日本側に対する請求権が問題となっているが、留意すべきは、双務的な内容になっていること、すなわち、韓国国民の日本国・日本国民に対する請求権のみならず、日本国民の韓国・韓国国民に対する請求権も解決されたということである。関連して述べれば、日韓請求権協定の同意議事録は、韓国側に拿捕された漁船の日本人漁民の請求権の放棄も明記している。今では、知っている人も少なくなってしまったが、韓国は、いわゆる李承晩ラインを国際法に反して52年に一方的に宣言した後、65年までの間に300隻を超える日本漁船を拿捕し、3000人以上の日本漁民を長期にわたって劣悪な環境に置いた他、拿捕時の銃撃等で死亡した日本漁民もいた。これらは、国際法上の「人道に対する罪」にも該当しうる重大な犯罪であったが、日本側は、自ら日本漁民に多額の補償金を支払い、請求権を放棄した。これは、相互にすべてご破算（クリーン・スレート）にして一から出直そうという日韓請求権協定の性格を踏まえて盛り込まれたものである。もし今回の大法院判決のようなことを言うのであれば、日本側が韓国側に対して持つすべての請求権（それは漁民の問題にとどまらず、終戦後に朝鮮半島で日本避難民に加えられた暴行などへの損害賠償も含みうる）も復活しなければならないことになる。また、韓国側の日本漁民に対する行為についての公式な謝罪を求めるとともに、関係者の刑事責任の追及と処罰を求めることすら考え得ることになろう。
もう一つ、大法院判決の問題点を指摘したい。それは、行政と司法との関係にかかわる。国際法上、各国は、国内法的な理由で国際法上の義務を逃れることはできず、たとえ司法の判断であっても、これは変わらない。確かに、三権分立の下では司法は独立しており、行政が司法をコントロールすることはできない。しかし司法の判断だからと言って、国家が対外的に負っている国際的な義務を免除されるのだとしたら、国際法と国際秩序は成り立たなくなる。同時に、各国とも外交は行政府の権限に属することであり、司法府に属するのではない。元徴用工等労働者の請求権の問題に関しては、過去、韓国政府も解決済みの立場を示していた。今回の判決は、司法が外交権を持つ行政府の判断を覆したという意味においても大きな問題をはらむものと言わざるを得ないことを指摘しておきたい。
戦時中とは言え、大変なご苦労をされた方々の話には心が痛む。ただ、日韓基本条約や日韓請求権協定は、日韓両国の未来のために、両国のぎりぎりの努力の上に締結された協定である。微力ながらその努力に参加した一人として、半世紀以上にわたって日韓関係を支えてきた貴重な法的基盤が毀損されないよう、心より願わずにはいられない。
（本稿は読売新聞2018年12月19日付朝刊に掲載された。筆者は駐マレーシア大使、外務審議官などを歴任。95年に最高裁判事に就任し、2005年に定年退官した）
私を含め、当時の日本側関係者は、請求権をめぐる問題について、韓国側との間でいかなる禍根も残さないことを考え、交渉に当たった。その結果できた日韓請求権協定は、両国間及びその国民の間の請求権に関する問題は、「完全かつ最終的に解決」されており、「いかなる主張もすることはできない」と定めている。これは、請求権に関して、いずれの締約国でどのような根拠に基づいて請求しようとも、相手国及びその国民はこれに応じる法的義務はないことを規定したものであるというのが当時の条約起草者の意図であった。そして、これは65年以来築かれてきた日韓間の友好協力関係の法的基盤となってきたのである。
しかるに、今般の判決は、「請求権協定は日本の不法植民支配に対する賠償を請求するための交渉ではなく、（中略）、両国間の財政的・民事的な債権・債務関係を政治的合意によって解決するためのものであった」としつつ「原告の損害賠償請求権は、日本政府の朝鮮半島に対する不法な植民地支配及び侵略戦争の遂行と直結した日本企業の反人道的な不法行為を前提とする強制動員被害者の日本企業に対する慰謝料請求権である」として、「原告が被告に対して主張する損害賠償請求権は、請求協定の適用対象に含まれると見ることはできない」と判示し、日本企業に損害賠償の支払いを命じた。
しかし、これは、協定の交渉経緯に反する解釈であり、協定締結のために積み重ねられた日韓両国の関係者の努力を水泡に帰すものと言わざるを得ない。よく知られているように、65年の日韓の国交正常化にあたっては、35年間に及んだ日本の朝鮮半島支配の主張が対立したのは事実である。具体的には、韓国側は10年の日韓併合条約は当初から無効であったとの立場であったのに対して、日本側は締約時点では有効であったとの立場であった。この点については、結局、日韓基本関係条約において、10年８月22日以前に両国間で締結されたすべての条約及び協定が「もはや（already）」無効であることが確認されるとの案文で妥協が図られた。日本の朝鮮半島支配の性格に関するこのような基本的な考え方の違いはあったが、日韓基本関係条約及び日韓請求権協定は、日韓両国関係の未来のために、そのような立場の違いを乗り越えて締結された協定である。そして重要なことは、日韓請求権協定は、戦後処理等において、賠償・請求権問題の処理に関して国際的に一般的に用いられてきた「一括処理協定」であり、相互に複雑に絡み合った請求権関係の個別処理に立ち入らず、総額５億ドルの経済協力と請求権の問題とを一つのパッケージとしてまとめる妥結がなされたということである。協定ができてから50年以上たった今になって個々の請求権が救済されることになるのであれば、日韓請求権協定の根幹、ひいては日韓国交正常化の根幹が完全に骨抜きにされてしまう。
日韓請求権協定をめぐっては、とかく韓国側の日本側に対する請求権が問題となっているが、留意すべきは、双務的な内容になっていること、すなわち、韓国国民の日本国・日本国民に対する請求権のみならず、日本国民の韓国・韓国国民に対する請求権も解決されたということである。関連して述べれば、日韓請求権協定の同意議事録は、韓国側に拿捕された漁船の日本人漁民の請求権の放棄も明記している。今では、知っている人も少なくなってしまったが、韓国は、いわゆる李承晩ラインを国際法に反して52年に一方的に宣言した後、65年までの間に300隻を超える日本漁船を拿捕し、3000人以上の日本漁民を長期にわたって劣悪な環境に置いた他、拿捕時の銃撃等で死亡した日本漁民もいた。これらは、国際法上の「人道に対する罪」にも該当しうる重大な犯罪であったが、日本側は、自ら日本漁民に多額の補償金を支払い、請求権を放棄した。これは、相互にすべてご破算（クリーン・スレート）にして一から出直そうという日韓請求権協定の性格を踏まえて盛り込まれたものである。もし今回の大法院判決のようなことを言うのであれば、日本側が韓国側に対して持つすべての請求権（それは漁民の問題にとどまらず、終戦後に朝鮮半島で日本避難民に加えられた暴行などへの損害賠償も含みうる）も復活しなければならないことになる。また、韓国側の日本漁民に対する行為についての公式な謝罪を求めるとともに、関係者の刑事責任の追及と処罰を求めることすら考え得ることになろう。
もう一つ、大法院判決の問題点を指摘したい。それは、行政と司法との関係にかかわる。国際法上、各国は、国内法的な理由で国際法上の義務を逃れることはできず、たとえ司法の判断であっても、これは変わらない。確かに、三権分立の下では司法は独立しており、行政が司法をコントロールすることはできない。しかし司法の判断だからと言って、国家が対外的に負っている国際的な義務を免除されるのだとしたら、国際法と国際秩序は成り立たなくなる。同時に、各国とも外交は行政府の権限に属することであり、司法府に属するのではない。元徴用工等労働者の請求権の問題に関しては、過去、韓国政府も解決済みの立場を示していた。今回の判決は、司法が外交権を持つ行政府の判断を覆したという意味においても大きな問題をはらむものと言わざるを得ないことを指摘しておきたい。
戦時中とは言え、大変なご苦労をされた方々の話には心が痛む。ただ、日韓基本条約や日韓請求権協定は、日韓両国の未来のために、両国のぎりぎりの努力の上に締結された協定である。微力ながらその努力に参加した一人として、半世紀以上にわたって日韓関係を支えてきた貴重な法的基盤が毀損されないよう、心より願わずにはいられない。
（本稿は読売新聞2018年12月19日付朝刊に掲載された。筆者は駐マレーシア大使、外務審議官などを歴任。95年に最高裁判事に就任し、2005年に定年退官した）
一般社団法人 日本英語交流連盟