Enhancing Greenland’s Strategic Value and its Future —Independence, Annexation, or Free Association—Part 2
SANO Toshio / Former Ambassador of Japan to Denmark
October 16, 2025
２. Greenland’s Future Path
GL was a Danish colony for over 200 years since 1721, but gained equal status with other counties in 1953. In 1979, it was granted broad autonomy, and the 2009 Self-Government Act allowed it to assume authority over judicial administration, police, and mineral resources (timing of transfer of authority subject to negotiation with Denmark). However, powers over the constitution, the supreme court, foreign affairs, security, currency, and monetary policy remain with Denmark.
GL was also granted the right to negotiate independence. In 2023, GL’s Constitutional Commission drafted a constitution, which the Danish government tolerated.
Currently, about 56 % of GL’s autonomous government revenue (over 25 % of GDP) comes from Danish subsidies, and most trade is with Denmark. The economy is a monoculture based on fisheries and seafood processing. GL has sought new industries beyond fisheries to achieve economic independence, and taking advantage of climate change, it has turned to resource development and tourism. However, foreign funding for infrastructure such as ports and airports attracted Chinese companies, raising concerns in the U.S. and elsewhere.
What lies ahead for GL?
While about 56% of residents favor independence, after the March 2025 parliamentary elections, a coalition of four parties (Democrats, Progressives, Solidarity, and Inuit Brotherhood) agreed not to rush for independence but to take “realistic steps.” This disappointed both the U.S. and China, who saw an independent GL as easier to influence than one under Danish protection.
In the medium to long-term, GL’s future may follow one of these paths:
a) Independence with Reliance on Foreign Investment, Especially from China
If GL continues to rely on foreign investment for infrastructure, countries like Australia, the U.S., Nordic nations, and China have so far shown interest. China poses concerns—it could use its free hand in post-independence GL to acquire former U.S. bases or build military-use infrastructure without Danish interference. A recent poll shows 39% of GL residents support cooperation with China.
b) U.S. Annexation
GL would become a U.S. state, allowing the U.S. and NATO to fully benefit from its strategic value. However, this would thwart the Inuit people's ardent aspiration for independence. Would the situation be tenable? Would it not fester and the GL problem not become a thorn in the flesh of American domestic politics? With 85% of the residents currently opposed to U.S. annexation, a shift seems unlikely. Forced annexation would violate international law and damage the U.S.’s global reputation.
c) Free Association with the U.S. or Denmark
GL could form a free association with Denmark or even the U.S., as allowed under the 1960 UN Declaration on Colonial Independence. Past examples include the Marshall Islands, Micronesia, and Palau, which signed the Compacts of Free Association (COFA) with the U.S. after independence and entrusted foreign policy and national security to the U.S. in conjunction with economic assistance from the U.S. The government of the Cook Islands has a similar arrangement with New Zealand. GL’s situation differs somewhat, but a similar path is possible. The 2023 draft constitution includes free association as an option, potentially allowing GL to remain under Danish or the US diplomatic and security umbrella while joining NATO as an independent state.
Conclusion
GL’s future will influence U.S.-China-Russia dynamics and could affect East Asia. It is desirable that the GL government and Inuit people make wise choices. Japan, as part of the Western alliance, should work with the U.S. and Europe, especially with Denmark, to offer alternatives to China—such as technical cooperation to meet GL’s vigorous development needs. The U.S., in particular, should encourage private investment that strongly supports GL’s development, employment, and investment plans.
(This article reflects the personal views of the author and does not represent any organization.)
Toshio Sano is a former Japanese ambassador to Denmark.
GL was a Danish colony for over 200 years since 1721, but gained equal status with other counties in 1953. In 1979, it was granted broad autonomy, and the 2009 Self-Government Act allowed it to assume authority over judicial administration, police, and mineral resources (timing of transfer of authority subject to negotiation with Denmark). However, powers over the constitution, the supreme court, foreign affairs, security, currency, and monetary policy remain with Denmark.
GL was also granted the right to negotiate independence. In 2023, GL’s Constitutional Commission drafted a constitution, which the Danish government tolerated.
Currently, about 56 % of GL’s autonomous government revenue (over 25 % of GDP) comes from Danish subsidies, and most trade is with Denmark. The economy is a monoculture based on fisheries and seafood processing. GL has sought new industries beyond fisheries to achieve economic independence, and taking advantage of climate change, it has turned to resource development and tourism. However, foreign funding for infrastructure such as ports and airports attracted Chinese companies, raising concerns in the U.S. and elsewhere.
What lies ahead for GL?
While about 56% of residents favor independence, after the March 2025 parliamentary elections, a coalition of four parties (Democrats, Progressives, Solidarity, and Inuit Brotherhood) agreed not to rush for independence but to take “realistic steps.” This disappointed both the U.S. and China, who saw an independent GL as easier to influence than one under Danish protection.
In the medium to long-term, GL’s future may follow one of these paths:
a) Independence with Reliance on Foreign Investment, Especially from China
If GL continues to rely on foreign investment for infrastructure, countries like Australia, the U.S., Nordic nations, and China have so far shown interest. China poses concerns—it could use its free hand in post-independence GL to acquire former U.S. bases or build military-use infrastructure without Danish interference. A recent poll shows 39% of GL residents support cooperation with China.
b) U.S. Annexation
GL would become a U.S. state, allowing the U.S. and NATO to fully benefit from its strategic value. However, this would thwart the Inuit people's ardent aspiration for independence. Would the situation be tenable? Would it not fester and the GL problem not become a thorn in the flesh of American domestic politics? With 85% of the residents currently opposed to U.S. annexation, a shift seems unlikely. Forced annexation would violate international law and damage the U.S.’s global reputation.
c) Free Association with the U.S. or Denmark
GL could form a free association with Denmark or even the U.S., as allowed under the 1960 UN Declaration on Colonial Independence. Past examples include the Marshall Islands, Micronesia, and Palau, which signed the Compacts of Free Association (COFA) with the U.S. after independence and entrusted foreign policy and national security to the U.S. in conjunction with economic assistance from the U.S. The government of the Cook Islands has a similar arrangement with New Zealand. GL’s situation differs somewhat, but a similar path is possible. The 2023 draft constitution includes free association as an option, potentially allowing GL to remain under Danish or the US diplomatic and security umbrella while joining NATO as an independent state.
Conclusion
GL’s future will influence U.S.-China-Russia dynamics and could affect East Asia. It is desirable that the GL government and Inuit people make wise choices. Japan, as part of the Western alliance, should work with the U.S. and Europe, especially with Denmark, to offer alternatives to China—such as technical cooperation to meet GL’s vigorous development needs. The U.S., in particular, should encourage private investment that strongly supports GL’s development, employment, and investment plans.
(This article reflects the personal views of the author and does not represent any organization.)
Toshio Sano is a former Japanese ambassador to Denmark.
The English-Speaking Union of Japan
戦略的な価値を高めるグリーンランドの将来 ―独立か併合か自由連合か―その２
佐野 利男 / 元駐デンマーク大使
2025年 10月 16日
２．GLの将来像
GLは18世紀初め（1721年）から200年以上デンマークの植民地であったが、1953年に「他県と同等の地位」を得た。その後1979年に広範な自治権を得て後、2009年の自治法制定により。司法行政、警察、鉱物資源等多くの権限を引き継ぐことができるとされた（移行期はデンマークとの交渉による）。ただし、憲法、最高裁判所、外交・安全保障、通貨・金融政策の権限は委譲されていない。またデンマークとの独立交渉権も認められた。2023年にはGL憲法委員会が憲法草案を起草し、デンマーク政府はこれを容認する立場をとっている。
GL経済は自治政府歳入約56％（GDPの約25％）がデンマークからの補助金であり、輸入先の過半数がデンマークである。経済構造は漁業及び水産加工業のモノカルチャーだ。GLはデンマークからの自立のため、水産業以外に新たな産業を模索してきたが、地球温暖化を奇貨として資源開発と観光産業に活路を求めようとしている。そしてそのための港湾・空港等インフラ整備に必要な資金を外国に求めてきたが、それに中国企業が参入したため米国等の懸念を惹起した。
それでは今後GLはどのような道を歩むのだろうか。
先ず住民の約56％が独立を志向している中、2025年3月の議会選挙後、連立を組んだ４党（民主党、進歩党、連帯党、イヌイット友愛党）の協約では、独立を急がず「現実的なステップを踏む」との基本方針が合意された。この結果は、独立したGLの方がデンマークに庇護されている現状より組みやすいとする米中両国にとって期待外れとなった。
他方中長期的にはどうであろう。GL の将来像としては一応以下の選択肢が考えられる。
a) 外資特に中国に依存する独立国家
資源開発や観光開発に必要なインフラ投資を引き続き外国に頼る場合、これまで豪州、米国、北欧諸国、中国が関心を示してきたが、懸念材料は中国だろう。中国が、GLが独立した暁にデンマーク政府の干渉を受けず、フリーハンドを以て旧米軍基地の買収や幹線道路の建設、空港や港湾など軍事に活用できる施設の改修・建設に着手する可能性は排除できない。GLにおける最近の世論調査によれば中国との協力を支持するものは39%と少なくないのが現状だ。
b）米国に領有されるGL
この場合GLは米国の一州になり、上述したGLの戦略的価値を米・NATOが十分享受することが可能となる。他方、独立に向けたイヌイット住民の悲願は未達に終わる。その状態が持続可能だろうか。将来にわたって禍根を残し、GL問題が米国内政の棘となって残る可能性はないか。因みに現時点で約85％の住民が米国の領有に反対の意思を表明しているが、この状況が今後大きく変わる可能性は少ないと考えられる。仮に米国が力により領有した場合、国際法に違反するのみならず、米国の国際社会における名誉ある地位を毀損する恐れもあろう。
c）米国或いはデンマークとの自由連合
第三に、ＧＬ独立政府が米国或いはデンマークとの自由連合を組む選択肢があろう。これは1960年の植民地独立付与宣言付属文書において認められており、実際マーシャル、ミクロネシア、パラオは米国の委任統治地域であったが、独立後も米国との自由連合盟約（COFA）を結び、米国からの経済支援と絡めて外交・安全保障を米国に委ねている。またクック諸島もニュージーランドとの間で類似のアレンジメントを有している。GLの場合事情は若干異なるが、これら先行例と類似の道を歩むことは考えられよう。実際、2023年のGL憲法草案もこの「自由連合方式」を可能性の一つとしており、この場合、米国或いはデンマークの外交・安全保障の傘下で、独立国家としてのGLをNATOの一員として位置づけることが期待できる。
おわりに
GLの将来は米・中露対立の帰趨にも影響し、ひいては東アジア情勢にも影響し兼ねない。その点も含めて、GL自治政府及びイヌイットたちには賢明な選択をしてほしい。また西側の一翼を担う日本も米・欧と連携して中国に代わる選択肢をGLに示して欲しい。具体的にはGLの旺盛な開発需要にミートする技術協力等が考えられる。そして特に米国にはGLに寄り添った形で民間投資を奨励し、GLの開発・雇用・投資計画を力強く支えることを期待したい。
(筆者は元駐デンマーク大使。本稿は霞関会会報令和７年7月号に掲載された記事に構成等の修正を加えたもので、個人の見解を述べたものであり、如何なる組織の見解を代表するものでもない。)
GLは18世紀初め（1721年）から200年以上デンマークの植民地であったが、1953年に「他県と同等の地位」を得た。その後1979年に広範な自治権を得て後、2009年の自治法制定により。司法行政、警察、鉱物資源等多くの権限を引き継ぐことができるとされた（移行期はデンマークとの交渉による）。ただし、憲法、最高裁判所、外交・安全保障、通貨・金融政策の権限は委譲されていない。またデンマークとの独立交渉権も認められた。2023年にはGL憲法委員会が憲法草案を起草し、デンマーク政府はこれを容認する立場をとっている。
GL経済は自治政府歳入約56％（GDPの約25％）がデンマークからの補助金であり、輸入先の過半数がデンマークである。経済構造は漁業及び水産加工業のモノカルチャーだ。GLはデンマークからの自立のため、水産業以外に新たな産業を模索してきたが、地球温暖化を奇貨として資源開発と観光産業に活路を求めようとしている。そしてそのための港湾・空港等インフラ整備に必要な資金を外国に求めてきたが、それに中国企業が参入したため米国等の懸念を惹起した。
それでは今後GLはどのような道を歩むのだろうか。
先ず住民の約56％が独立を志向している中、2025年3月の議会選挙後、連立を組んだ４党（民主党、進歩党、連帯党、イヌイット友愛党）の協約では、独立を急がず「現実的なステップを踏む」との基本方針が合意された。この結果は、独立したGLの方がデンマークに庇護されている現状より組みやすいとする米中両国にとって期待外れとなった。
他方中長期的にはどうであろう。GL の将来像としては一応以下の選択肢が考えられる。
a) 外資特に中国に依存する独立国家
資源開発や観光開発に必要なインフラ投資を引き続き外国に頼る場合、これまで豪州、米国、北欧諸国、中国が関心を示してきたが、懸念材料は中国だろう。中国が、GLが独立した暁にデンマーク政府の干渉を受けず、フリーハンドを以て旧米軍基地の買収や幹線道路の建設、空港や港湾など軍事に活用できる施設の改修・建設に着手する可能性は排除できない。GLにおける最近の世論調査によれば中国との協力を支持するものは39%と少なくないのが現状だ。
b）米国に領有されるGL
この場合GLは米国の一州になり、上述したGLの戦略的価値を米・NATOが十分享受することが可能となる。他方、独立に向けたイヌイット住民の悲願は未達に終わる。その状態が持続可能だろうか。将来にわたって禍根を残し、GL問題が米国内政の棘となって残る可能性はないか。因みに現時点で約85％の住民が米国の領有に反対の意思を表明しているが、この状況が今後大きく変わる可能性は少ないと考えられる。仮に米国が力により領有した場合、国際法に違反するのみならず、米国の国際社会における名誉ある地位を毀損する恐れもあろう。
c）米国或いはデンマークとの自由連合
第三に、ＧＬ独立政府が米国或いはデンマークとの自由連合を組む選択肢があろう。これは1960年の植民地独立付与宣言付属文書において認められており、実際マーシャル、ミクロネシア、パラオは米国の委任統治地域であったが、独立後も米国との自由連合盟約（COFA）を結び、米国からの経済支援と絡めて外交・安全保障を米国に委ねている。またクック諸島もニュージーランドとの間で類似のアレンジメントを有している。GLの場合事情は若干異なるが、これら先行例と類似の道を歩むことは考えられよう。実際、2023年のGL憲法草案もこの「自由連合方式」を可能性の一つとしており、この場合、米国或いはデンマークの外交・安全保障の傘下で、独立国家としてのGLをNATOの一員として位置づけることが期待できる。
おわりに
GLの将来は米・中露対立の帰趨にも影響し、ひいては東アジア情勢にも影響し兼ねない。その点も含めて、GL自治政府及びイヌイットたちには賢明な選択をしてほしい。また西側の一翼を担う日本も米・欧と連携して中国に代わる選択肢をGLに示して欲しい。具体的にはGLの旺盛な開発需要にミートする技術協力等が考えられる。そして特に米国にはGLに寄り添った形で民間投資を奨励し、GLの開発・雇用・投資計画を力強く支えることを期待したい。
(筆者は元駐デンマーク大使。本稿は霞関会会報令和７年7月号に掲載された記事に構成等の修正を加えたもので、個人の見解を述べたものであり、如何なる組織の見解を代表するものでもない。)
一般社団法人 日本英語交流連盟